Концепция разделения властей: теория и опыт, история и современность - Политология - Скачать бесплатно
Список литературы, использованной при подготовке работы:
1.- Н.М.Азаркин"Монтескье."/Москва/Юридическая литература/ 1988.
2.- В.Е.Чиркин"Разделение властей: социальные и юридические
аспекты"./Советское государство и право/ 1990. №8
3.- Конституция США /США. Конституция и законодательные акты/ Москва/
Издательская группа "Прогресс" ."Универс"/ 1993.
4.- "Демократия: государство и общество"/ "Юрист"/ 1995.
5.- В.С.Основин"Перестройка представительной системы: тенденции,
парадоксы, проблемы"/ Правоведение/ 1991. №2
6.- Л.С.Явич"Господство права"/ Правоведение/ 1990.№5
7.- О.Г.Румянцев"Основы конституционного строя России"/ Москва/
"Юрист"/1994.
8.- В.Б.Аверьянов"Содержание деятельности аппарата государственного
правления и его организационные формы "/ Советское государство и право/
1988.№6
9.- Л.И.Иванов/ Вступительная статья к сборнику"Судебная и
правоохранительная системы"/ Москва/БЕК/ 1994.
10.- Ю.А.Тихомиров "Власть в обществе: единство и разделение"./
"Советское государство и право"./ 1990.№2.
11.- В.Е.Чиркин "Элементы сравнительного государствоведения"/
Москва/1994
16 декабря 1995 года Тизенгольт Д.О.
Концепция разделения властей: теория и опыт,
история и современность.
В середине 80-х годов XX века Россия вступила в период реформ ,
которые, коснулись всех сфер жизни общества. На наших глазах меняются
многие принципы жизни общества , появляются новые идеологические основы
функционирования, устройства, развития государства. Все прочнее в нашу
жизнь входят такие понятия, как гуманизм, демократия, правовое государство,
гражданское общество и многие другие. Одной из базовых концепций построения
нового государства стала теория разделения властей, которая была закреплена
в качестве основы конституционного строя Российской Федерации в Конституции
1993 года. Что же привлекло реформаторов российского государства в данной
концепции? Обратимся к истории.
1.Возникновение и развитие теории разделе- ния властей, ее сущность.
Теория разделения властей зародилась во Франции в середине 18 века и
была связана, прежде всего, с борьбой крепнувшей буржуазии против
феодального абсолютизма, борьбой с системой, тормозившей развитие общества
и государства. Появление новой концепции было связано с именем Ш.-Л.
Монтескье, человека, известного не только в качестве прогрессивного
теоретика, но и как опытного практика государственно-правовой деятельности,
понимающего проблемы неэффективного функционирования государственных
органов ( Монтескье занимал видное положение президента Бордоского
парламента - судебного учреждения ). В своей фундаментальной работе "О духе
законов"(1748г. ) Монтескье изложил результаты длительного исследования
политико-правовых установлений нескольких государств, прийдя к выводу , что
"свобода возможна при любой форме правления, если в государстве
господствует право, гарантированное от нарушений законности посредством
разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые
взаимно сдерживают друг друга"(1). Как видно, цель теории - создание
безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, обеспечение
политических свобод.
Конечно же, теория разделения властей возникла не на пустом месте,
она явилась логическим продолжением развития политико-правовых идей,
возникших в 17 веке в Англии, теория разделения властей стала частью
начинавшей формироваться теории правового государства. Вообще, принцип
разделения властей имеет очень важное значение для правового государства,
так как "реализация этого принципа выступает одним из конституционно-
организованных проявлений политического плюрализма в государственной сфере,
способного обеспечить столь необходимое для цивилизованного гражданского
общества правление правового закона и непредвзятое правосудие."(6)
Разберем поподробнее основные положения теории разделения властей
(по Монтескье). Во-первых, существует три рода власти: законодательная,
исполнительная и судебная, которые должны быть рас- пределены между разными
государственными органами. Если же в руках одного органа сконцентрируется
власть, различная по своему содержанию, то появится возможность для
злоупотребления этой властью, а следовательно, свободы граждан будут
нарушаться. Каждая ветвь власти предназначена для осуществления
определенных функций государства. Основное назначение законодательной
власти - "выявить право и сформулировать его в виде положительных законов,
обязательных для всех граждан..."(1). "Исполнительная власть в свободном
государстве предназначена для исполнения законов, устанавливаемых
законодательной властью"(1)."Задача судей в том, чтобы решения и
приговоры"всегда были лишь точным применением закона. Судебная власть
карает преступления и разрешает столкновения частных лиц."(1).Однако, "хотя
органы власти действуют самостоятельно, речь идет не об абсолютном
обособлении, а лишь об относительной их самостоятельности и одновременном
тесном взаимодействии друг с другом, осуществляемом в пределах их
полномочий"(7).
Во-вторых, должна действовать система сдержек и противовесов, дабы
власти контролировали действия друг друга. "Взаимовлияние законодательной и
исполнительной властей гарантирует реальность права, которое в конечном
счете отражает компромисс сталкивающихся воль и интересов различных
социальных слоев и сил... За нарушение законов министры могут быть
привлечены законодательным собранием к ответственности. В свою очередь,
исполнительная власть в лице государя сдерживает от произвола
законодательную власть, будучи наделена правом налагать вето на решения
законодательного собрания, устанавливает регламент его работы и распускает
собрание... "(1). Безусловно, сейчас предусмотрен намного более
разнообразный и эффективный механизм "сдержек и противовесов", чем тот,
который мы видим в трудах Ш.Мон- тескье, однако уже в его работах были
заложены основные принципы и институты, посредством которых взаимодействуют
органы государственной власти ( что видно из приведенных цитат ). В наше
время, как правило, "законодательная власть ограничивается референдумом,
президентским правом вето, Конституционным Судом, а внутренним ее
ограничением является двухпалатное построение Парламента"."Исполнительная
власть ограничена ответственностью перед Парламентом и подзаконным
характером издаваемых ею нормативных актов; должна сохраняться также
внутренняя разделенность между Президентом и Правительством, федеральной и
региональной властью. Судебная власть подчинена Конституции и закону, а ее
внутреннее разделение воплощается в том, что Конституционный Суд выделяется
из всей судебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводятся
системы специальных судов, мировых судей."(7).
Однако, в конституционном проекте Монтескье недостаточно четко
проводится идея равновесия властей. Законодательная власть явно играет
доминирующую роль, исполнительную власть Монтескье называет ограниченной по
своей природе, а судебную - вообще полувластью. Думается , все это было не
столь актуально во времена Монтескье, сколь актуально было следующее
положение теории разделения властей: определенная ветвь власти должна
представлять интересы определенной социальной группы. Судебная власть
представляет интересы народа, исполнительная - монарха, верхняя палата
законодательного собрания (предусмотренная конституционным проектом
Монтескье) - аристократии, нижняя палата собрания - интересы народа. Таким
образом, мы видим стремление достигнуть компромисса в борьбе буржуазии (
слив-шейся тогда с народом ) и приверженцев абсолютизма.
Позднее теория разделения властей получила сильное практическое и
теоретическое развитие. Прежде всего, следует упомянуть труды Ж.-Ж. Руссо.
В отличие от Монтескье, Руссо считал, что "законодательная, исполнительная
и судебная власти - особые проявления единой власти народа"(2). После этого
"тезис о единстве власти использовался разными силами. При этом следует
отметить, что речь идет не только о власти определенной социальной
общности, даже если это компромисс различных классов, совместно
осуществляющих политическое господство, политическое руководство обществом,
но и об известной степени организационного единства: все органы государства
проводят в конечном счете общую политическую линию, определяемую носителем
реальной власти,и как правило, строятся по вертикали."(11).Точка зрения
Руссо отвечала требованиям времени и обосновывала революционные процессы во
Франции конца 18 века; если Монтескье пытался найти компромисс, то Руссо
обосновывал необходимость борьбы с феодализмом. Как взгляды Монтескье, так
и взгляды Руссо нашли свое наиболее полное и последовательное отражение в
Конституции США 1787 года. Преамбула к этому документу гласит:"Мы, народ
Соединенных Штатов..."(3), отражая тем самым то, что народ является
единственным источником власти. Наряду с утверждением единства источника
власти, в Конституции США проводится очень четкое организационно-правовое
разделение властей. Также в этом документе нашла свое отражение система
"сдержек и противовесов": были предусмотрены и процедура импичмента, и
отлагательное вето президента, и многие другие институты, которые являются
составной частью современного права. Джеймс Медисон - четвертый президент
США, игравший, по видимому, значительную роль в создании Конституции,
утверждал: " Концентрацию всей власти - законодательной, исполнительной и
юридической - в одних руках...можно с полным правом считать определением
тирании".(4)
"В некоторых государствах организационно-правовая сторона рас-
сматриваемой концепции подверглась модификациям."(2)Конституционная
доктрина ряда стран Латинской Америки исходит из существования еще одной
власти - учредительной, что связано с частыми государственными
переворотами."О существовании четвертой - учредительной власти говорят
французские специалисты по сравнительному конституционному праву Ж.Блан,
Ж.М.Вирье и Ф.Ваге. По существу шесть властей были перечислены в
конституции Алжира 1976 года: полити- ческая(осуществлялась
правящей...партией), контрольная, учредитель-ная(создание и изменение
конституции)"(2) и другие. "В связи с концепцией, которая предусматривает
возможность отделения президента от исполнительной власти и характеризует
его как главу государства, встает вопрос об особой ветви власти -
арбитражной. Во французской Конституции 1958 года, например, говорится, что
президент своим арбитражем обеспечивает нормальное функционирование
публичных властей. Аналогичные формулировки включены в 90-х годах в
Конституции Румынии и некоторых стран Африки. Речь идет об арбитраже между
властями, а не органами государства.Проект Конституции РФ принятый 12
декабря 1993года предусматривал именно такой подход."(11). Также теория
разделения властей иногда применяется относительно разделения власти между
субъектом федерации и федеральными государственными органами, принимая за
основу взаимоотношений органов различных уровней власти одно из положений
теории разделения властей - наделение ветвей ( здесь - органов
определенного уровня ) власти строго определенными полномочиями. Такой
подход позволяет избежать национальных конфликтов. Все эти "новшества" -
это, скорее, попытка приспособить классическую теорию к реальным
особенностям конкретных государств. Суть же теории при этом не меняется,
так как не меняется главное - система сдержек и противовесов. Количество
называемых или существующих властей не столь важно, сколь важно обеспечение
механизма, не позволяющего узурпировать всю власть в руках одного
государственного органа или одной ветви власти. Кроме тенденции роста
"числа властей" можно отметить тенденцию к "взаимопроникновению
властей"(2), чему есть масса подтверждений: утверждение палатами парламента
многих должностных лиц, назначение (или предложение кандидатов на
должность) судей президентом и утверждение их палатой парламента,
полномочия Конституционного суда, совмещение мандата министра и
парламентария. "Это взаимодействие властей выражается как в организационно-
функциональном их сближении на основе Закона, так и в усилении элементов
взаимоконтроля."(10). Думается, подобная тенденция означает не отдаление от
принципа разделения властей, а наоборот, дальнейшее развитие реализации
принципа "сдержек и противовесов".
В связи с информатизацией общества в XX веке в современной теории
государства и права принято выделять еще одну ветвь власти - "четвертую
власть" - средства массовой информации. Дело в том, что телевидение ,
радио, печать и другие средства массовой информации, ставшие в наше время
доступными почти всем слоям населения, не просто информируют общество о
тех или иных политических событиях, но и навязывают людям свою оценку
происходящего, свои идеалы, они имеют возможность манипулировать
общественным мнением. Даже в недемократических государствах, где точка
зрения "масс" проявляется лишь в критических ситуациях ( революции и т.п. )
, правительства понимают всю значимость влияния "четвертой власти" на людей
и пытаются регулировать и использовать эту власть в своих интересах (
вспомнить хотя бы положе- ние средств массовой информации в России в
советский период, да и в более ранние периоды истории нашей страны ). В
демократических государствах "четвертая власть" - это реально действующая
сила, не считаться с которой никто не может, нельзя просто запретить
деятельность какой-либо газеты, телепрограммы и т.п. Нам трудно представить
себе предвыборные кампании без участия средств массовой информации, ни один
закон не будет действовать, пока он не опубликован, то есть "четвертая
власть" является необходимой частью функционирования системы
государственных органов. Средства массовой информации играют очень важную
роль в системе "сдержек и противовесов", сдерживая действия органов
государства. В результате столь широкого влияния на жизнедеятельность
государства и общества можно с уверенностью назвать средства массовой
информации "четвертой властью".
Таковы основные изменения ( дополнения ) которые претерпела кон-
цепция разделения властей за более чем двухсотлетнюю историю своего
существования, эта теория нашла очень широкое применение в государственно-
правовой практике многих стран. Каковы же результаты? Прежде всего, теория
разделения властей явилась одним из основных гарантов прав и свобод
человека, именно в тех странах, где реализация данной концепции имеет
наиболее прочные традиции, демократические принципы нашли самое широкое
применение. Второе преимущество государственной системы, основанной на
принципе разделении властей - это относительная стабильность
внутриполитического положения госу- дарства, потому что разделение властей
позволяет выходить из критических ситуаций на основе норм конституции,
посредством консенсуса социальных сил. Вообще, сейчас трудно судить о
результатах применения теории разделения властей на практике, потому что
применение этого принципа невозможно отделить от других тенденций в
развитии государств: стремление к демократии, созданию гражданского
общества и правового государства. Поэтому некоторые перечисленные мной
"результаты применения теории разделения властей" относятся, скорее, к
результатам применения всех новых, прогрессивных государственно-правовых
концепций, органично взаимосвязанных друг с другом.
2.Теория разделения властей в российской истории и государственно-
правовой науке.
Итак, после исследования генезиса теории разделения властей возникает
ряд вопросов о применении данной концепции в истории российского
государства, об отношении деятелей российской государственно-правовой науки
к теории разделения властей.
В российской истории было не так много примеров хотя бы час- тичной
реализации теории разделения властей. До начала XX века трудно было
говорить даже о разграничении полномочий между различными государственными
органами, не говоря уже о разграничении власти между различными социальными
силами. Всевозможные реформы системы государственных органов в лучшем
случае приводили к весьма расплывчатому разграничению функций государства
между его органами, о разделении же политической власти не шло и речи.
Монарх считался абсолютным до 1905 года, когда вопрос о разделении властей
встал с особой остротой. 1905 год - важный рубеж в истории России, помимо
многих преобразований в жизни общества и государства, проведенных в
результате революции, встал вопрос и о разделении властей в России. Как и в
18 веке во Франции, в России возникла новая социальная сила - бур- жуазия,
которая стремилась освободиться от тормозящей развитие общества абсолютной
монархии. В результате первой российской револю- ции появился первый в
России парламент - Государственная Дума. Безусловно, законодательные
полномочия первых российских парламентов часто ставились монархом под
сомнение, система "сдержек и противовесов" действовала лишь тогда, когда
этого хотел император, но это был первый серьезный шаг на пути к реализации
принципов теории разделения властей в России. Реальные шаги к воплощению
концепции Монтескье в России были сделаны лишь в начале XX века, но
теоретические обоснования необходимости реализации теории разделения
властей можно найти в работах и более раннего периода, среди которых
особенно можно выделить труды М.М.Сперанского, М.М.Ковалевского,
А.И.Елистратова, Б.Н.Чичерина.
Другой период нашей истории, на который следует обратить внимание в
связи с исследованием разделения властей в нашей стране - это советский
период. С установлением советской власти надежды сторонников теории
разделения властей на скорое ее воплощение в России стали менее оправданы.
Сначала была провозглашена диктатура пролетариата, что прямо противоречило
идее разделения властей, позже в социалистической доктрине все более
укреплялся принцип-лозунг:"Вся власть Советам!".Вообще, концепция единства
власти была воспринята всеми авторитарными режимами. При фашизме ее
олицетворял фюрер, в теократическом Иране - руководитель государства.(2)."С
момента появления особых органов - Советов ... сложился взгляд на их
полновластие. Только Советам принадлежала полнота власти, а другие органы
являлись органами управления, правосудия, исполнительно-распорядительными
органами государственной власти... В узкой трактовке государственная власть
неразделима, хотя на практике Советы были полновластными органами лишь в
течение небольшого периода после революции. Не имея материальной базы,
финансов, местные Советы зависели от ведомств, от расположенных на их
территории предприятий."(2)Несмотря на то, что в СССР провозглашалось
полновластие Советов, о Совете Министров говорилось как о высшем органе
исполнительно-распорядительной власти, то есть теоретически принцип
единовластия Советов был небезупречен. В сложившейся обстановке начала
резко усиливаться исполнительная власть, которая порой подменяла две другие
ветви власти. Законодательная база советского права в первые десятилетия
была очень слаба и далека от совершенства, в то время как огромное значение
носили правовые акты исполнительной власти. Судебные органы часто подменяли
всевозможные "двойки", "тройки"(чрезвычайные суды), которые формировались
из представителей партии и исполнительной власти. Должность Генерального
Секретаря КПСС была куда более значительной, нежели должность председателя
Президиума Верховного Совета СССР, который формально считался главой
государства. Вообще не удивительно, что слияние партийного и
государственного аппарата оказало негативное влияние на реализацию
принципов концепции разделения властей в нашей стране, поскольку система
партийных органов ( по крайней мере, с точки зрения Ленина ) должна быть
жестко централизованной, подготовленной к борьбе за власть, в системе же
органов государства в XX веке во всем мире наблюдались объективные
тенденции к демократизации, к усилению власти на местах. Таким образом,
слияние партийного и государственного аппаратов внесло новые принципы в
организацию системы государственных органов, которые явно не
соответствовали теории разделения властей. "Если в той или иной стране,
как, скажем, в СССР, при определенных исторических обстоятельствах
сложилась однопартийная система, то от нее надо отказаться, а принцип
разделения властей должен быть дополнен более общим принципом строгого
разгра- ничения функций партии и государства. Это обеспечит суверенитет
государства и недопустимость его подмены властью любого партийного органа,
подчиняющего себе административные органы государства, что фактически
превращает законодательную и судебную власть, а потому и право в придаток
идеологизированной бюрократической системы управления, которую возглавляет
или представляет партийный лидер и его ближайшее окружение. Именно
пренебрежение к разделению властей и функций привело, помимо прочего, к
отчуждению трудящихся от политической власти, к сталинщине."(6)
Реформа системы государственных органов, которая началась во второй
половине 80-х годов, явилась частью перестройки всех сфер жизни общества и
государства. " Узловым требованием современных преобразований аппарата
государственного управления выступает приведение его структур в наиболее
полное соответствие с объективно необходимым в новых социально-
экономических условиях содержанием управленческой деятельности"(1988
год)(8). Переходный период в нашей стране заставил многих переосмыслить
принцип разделения властей и буржуазный парламентаризм(5). Рассмотрим ,к
примеру, реформу представительной системы. На XIX Всесоюзной Конференции
КПСС в качестве задач были поставлены "ограничение власти исполнительных
органов и утверждение полновластия Советов, создание механизма,
исключающего возможность узурпации власти каким-либо органом государства
или каким-либо должностным лицом партии или государственного аппарата"(5).
Реально эти решения воплотились в следующее: учреждение Съезда народных
депутатов СССР как органа высшей государственной власти, функция
законодательствования была распределена между Съездом народных депутатов
СССР и Верховным Советом СССР, учрежден пост председателя Верховного Совета
СССР - высшего должностного лица в государстве, сочетающего полномочия
главы государства и спикера парламента, Президиум Верховного Совета СССР
утратил право принимать указы, вносящие изменения в законы, были проведены
некоторые другие изменения. Результаты же были весьма посредственные: "не
заработала предполагаемая система "сдержек и противовесов", "в целом не
оправдал себя институт председателя Верховного Совета СССР...он оказался
юридически немощным при решении в оперативном порядке важных
государственных и политических проблем", "идея конституционного закрепления
руководящей роли КПСС как ядра государственных и общественных органов
окончательно выявила свою несостоятельность"(5).
Таковы были первые шаги в перестройке представительной системы
России. Одним из самых значительных изменений в системе органов
исполнительной власти стало учреждение института президентства.
М.С.Горбачев сказал, что "предназначение президентской власти в том, чтобы
повысить эффективность функционирования не только высшего эшелона, но и
всей системы государственного управления."("Известия", 1990, 29
марта).Однако, президентская власть начала все более усиливаться.В 1991
году был издан закон "О Президенте РСФСР", который, по сути, совместно с
изменениями в Конституции, установил Суперпрезидентскую форму правления. В
ноябре 1991 года Президент был наделен полномочиями издавать указы, имеющие
силу законов, по вопросам экономической реформы. Принцип разделения властей
был подвергнут серьезнейшему испытанию после 21 сентября 1993 года. Сам
факт, что в Положении о федеральных органах власти, на переходный период,
подменившем действовавшую Конституцию, не было норм о статусе Президента,
свидетельствовал, что власть его становилась неограниченной.
Реформа судебной системы коснулась самых основ деятельности судов.
Очень важно было обеспечить независимость судов от других государственных
органов и, особенно, от партийного аппарата. "Очень важным шагом в деле
судебной реформы, пожалуй наиболее практически значимым из всех сделанных
до сих пор, стало принятие закона "О статусе судей в Российской Федерации"
в 1992 году. Этот закон закрепил ряд положений, позволяющих обеспечить
независимость судей: неограниченный срок полномочий судьи, невозможность
привлечения судьи к ответственности(кроме как с санкции Генерального
прокурора) и многое другое. Был создан Конституционный суд, который должен
был обеспечить не только охрану прав и свобод, но и контроль за
деятельностью государственных органов."(9)Были предприняты и многие другие
меры для реализации принципа разделения властей, однако вряд ли можно
утверждать, что эти меры были эффективны.
3.Принцип разделения властей в Конституции РФ 1993 года.
Принятие на всенародном референдуме в 1993 году Конституции Рос-
сийской Федерации позволило закрепить принцип разделения властей в качестве
основы конституционного строя России, однако положения о полномочиях
различных органов не дают оснований утверждать, что принцип "сдержек и
противовесов" полностью реализуется в статьях нового "Основного закона".
Новая Конституция закрепила новую систему государственных органов и,
конечно же, по-новому распределила функции государства между различными
ветвями власти. Система "сдержек и противовесов", представленная в
Конституции 1993 года, очень отличается от тех принципов взаимодействия
государственных органов, которые существовали до принятия этого документа,
однако она является результатом тех изменений, которые произошли в России
за время реформ.
В статье 10 Конституции Российской Федерации установ-
лено:"Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на
основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны."
Реализуется же данный принцип в последующих статьях Конституции,
закрепляющих полномочия различных государственных органов. Особое внимание
следует уделить отношениям органов законодательной и исполнительной власти,
поскольку именно эти органы занимают важнейшее место в законодательном
процессе, а закон(нормативный акт) в нашем государстве - основной источник
права. Следовательно, структура отношений между представительными и испол-
нительными органами играет решающую роль в государственном регулировании
жизни общества.
Высшим представительным и законодательным органом власти является
Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат:
Государственной Думы и Совета Федерации. К основным полномочиям Совета
Федерации ( в сфере отношений с другими государ-ственными органами)
относятся: назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного
Суда и Высшего Арбитражного Суда;
назначение
|
