План
Введение
Глава 1. Сущность и значение налоговой политики
1. стратегия и тактика налоговой политики
1. взаимосвязь налоговой политики и налогового механизма
Глава 2. Основные направления и механизм реализации налоговой политики в
Российской Федерации
1. налоговая политика и оздоровление экономики
1. основные факторы динамики налоговых поступлений
1. меры по преодолению бюджетного дефицита
Глава 3. Проблемы развития налоговой реформы и их взаимосвязь с налоговой
политикой
Заключение
Введение
Государство, выражая интересы общества в различных сферах
жизнедеятельности, вырабатывает и осуществляет соответствующую политику -
экономическую, социальную, налоговую и пр. При этом в качестве средства
взаимодействия объекта и субъекта государственного регулирования социально-
экономических процессов используются финансово-кредитный и ценовой
механизм.
Финансово-бюджетная система включает отношения по поводу формирования
и использования финансов государства - бюджета и внебюджетных фондов.
Важной “кровеносной артерией” финансово-бюджетной системы являются налоги.
Налоги возникли вместе с товарным производством, разделением общества на
классы и появлением государства.
Государство, устанавливая налоги, стремится прежде всего обеспечить
себе необходимую материальную базу для осуществления возложенных на него
задач, которые реализуются посредством налоговой политики, являющейся
частью финансовой политики государства.
Целью данной работы является изучение теоретических аспектов налоговой
политики, а также определение основных направлений и механизма реализации
налоговой политики в Российской Федерации.
Важным моментом видится рассмотрение налоговых аспектов
экономического роста в России с точки зрения как традиционных, так и
нетрадиционных подходов. Особую остроту сегодня приобрела проблема
собираемости налогов и уклонения от них, поэтому особое место в данной
работе будет отведено проблемам развития налоговой реформы и их взаимосвязи
с налоговой политикой.
Глава 1. Сущность и значение налоговой политики
Налоги, как известно, являются одним из источников финансирования всех
направлений деятельности государства и экономическим инструментом
реализации государственных приоритетов. Налог - одно из проявлений
суверенитета государства. Этим они отличаются от доходов с государственных
имуществ и займов. Право взыскивать налоги всегда было одним из суверенных
прав государства, так же, как чеканка монеты и отправление правосудия,
следовательно налоги устанавливаются в одностороннем порядке, однако
противоречие между согласием на установление налогов и принудительным
характером их взыскания только внешнее. Налоги и их функции отражают
реальный базис, т.е. объективные закономерности движения налоговых
отношений, используемых государством в налоговой политике.
Положение налогового права служат отправным моментом в осуществлении
налоговой политики. Таким образом, налоговая политика - комплекс правовых
действий органов власти и управления, определяющий целенаправленное
применение налоговых законов. Это также правовые нормы осуществления
налоговой техники при регулировании, планировании и контроле
государственных доходов. Налоговая политика является частью финансовой
политики. Содержание и цели налоговой политики обусловлены социально-
экономическим строем общества и социальными группами, стоящими у власти.
Экономическая обоснованная налоговая политика преследует цель
оптимизировать централизацию средств через налоговую систему.
В условиях высокоразвитых рыночных отношений налоговая политика
используется государством для перераспределения НД в целях изменения
структуры производства, территориального экономического развития, уровня
доходности населения.
Задачи налоговой политики сводятся к: обеспечению государства
финансовыми ресурсами; созданию условий для регулирования хозяйства страны
в целом; сглаживанию возникающего в процессе рыночных отношений неравенства
в уровнях доходов населения.
Можно выделить три типа налоговой политики.
Первый тип - политика максимальных налогов, характеризующаяся
принципом “взять все, что можно”. При этом государству уготовлена
“налоговая ловушка”, когда повышение налогов не сопровождается приростом
государственных доходов. Предельная граница ставок определена и зависит от
множества факторов в каждом конкретном случае. Зарубежные ученые называют
предельную ставку в 50%.
Второй тип - политика разумных налогов. Она способствует развитию
предпринимательства, обеспечивая ему благоприятный налоговый климат.
Предприниматель максимально выводится из-под налогообложения, но это ведет
к ограничению социальных программ, поскольку государственные поступления
сокращаются.
Третий тип - налоговая политика, предусматривающая достаточно высокий
уровень обложения, но при значительной социальной защите. Налоговые доходы
направляются на увеличение различных социальных фондов. Такая политика
введет к раскручиванию инфляционной спирали.
При сильной экономике все указанные типы налоговой политики успешно
сочетаются. Для России характерен первый тип налоговой политики в сочетании
с третьим.
1. Стратегия и тактика налоговой политики
Налоговая политика как совокупность научно обоснованных и экономически
целесообразных тактических и стратегических правовых действий органов
власти и управления способна обеспечить потребности воспроизводства и рост
общественного богатства. Исходной установкой при проведении налоговой
политики служит не только обеспечение правового порядка взыскания с
налогоплательщиков налоговых платежей, но и проведение всесторонней оценки
хозяйственно-экономических отношений, складывающихся под влиянием
налогообложения. Следовательно, налоговая политика - это не автоматическое
выполнение предписаний налоговых законов, а их совершенствование.
Налоговая политика, проводимая с расчетом на перспективу, - это
налоговая стратегия, а на текущий момент - налоговая тактика. Тактика и
стратегия незаменимы, если государство стремится к согласованию
общественных, корпоративных и личных экономических интересов. Нередко
тактические шаги, предпринимаемые руководством государства по координации
налогообложения на текущий момент, экономически не обоснованы. Это не
только препятствует реализации налоговой стратегии, но и деформирует весь
экономический курс государства. Исходя из этого, с учетом прогнозов ученых,
касающихся тенденций экономического развития, объективной действительности,
состояния социального положения в обществе, разрабатываемая государством
налоговая стратегия преследует следующие задачи:
экономические - обеспечение экономического роста, ослабление цикличности
производства, ликвидация диспропорций в развитии, преодоление инфляционных
процессов;
социальные - перераспределение НД в интересах определенных социальных
групп путем стимулирования роста прибыли и недопущения падения доходов
населения;
фискальные - повышение доходов государства;
международные - укрепление экономических связей с другими странами,
преодоление неблагоприятных условий для платежного баланса.
Противоречия между тактическими действиями управленческих структур и
общей стратегией налогообложения, утвержденной конституциональными
правовыми актами государства, приводят к разбалансированности бюджета,
сбоям в хозяйственном механизме, торможению воспроизводственных процессов и
в конечном тоге - к экономическому кризису.
Обоснованность тактических действий при проведении налоговой политики
играет огромную роль в формировании доходов бюджета. Бюджетные задания на
очередной финансовый год должны согласовываться с общей стратегией
налогообложения. Этого требуют положения Конституции РФ о разграничении
полномочий федерального центра и регионов. Конституционные права субъектов
РФ определяют характер их отношений с федеральной властью при установлении
правовых норм разграничения налогов по звеньям бюджетной системы.
2. Взаимосвязь налоговой политики и налогового механизма
Налоговая политика осуществляется через налоговый механизм, который
представляет собой совокупность организационно-правовых норм и методов
управления налогообложением, включая широкий арсенал различного рода
надстроечных инструментов (налоговых ставок, налоговых льгот, способов
обложения и др.). Государство придает своему налоговому механизму
юридическую форму посредством налогового законодательства и регулирует его.
Именно это создает видимость изолированности налогов от производственных
отношений.
Налоговый механизм, рассматриваемый через призму реальной практики,
различен в конкретном пространстве и времени. Так, неоднозначны налоговые
действия на разных уровнях управления и власти, а также существенны
различия и во временном отношении. Налоговый механизм как свод практических
налоговых действий есть совокупность условий и правил реализации на
практике положений налоговых законов. Любое налоговое действие, не
базирующееся на объективной основе, выступает как субъективистское
вмешательство в воспроизводственные процессы, что неминуемо ведет к их
деформации. Налоговый механизм позволяет упорядочить налоговые отношения,
опираясь на налоговое право, основы управления налогообложением.
Налоговый механизм - это область налоговой теории, трактующей это
понятие в качестве организационно-экономической категории, а,
следовательно, как объективно необходимый процесс управления
перераспределительными отношениями, складывающимися при обобществлении
части созданного в производстве национального дохода. Всю сферу отношений,
складывающихся в этом процессе, можно разграничить на три подсистемы:
налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль.
Внутреннюю структуру налогового механизма можно выразить схемой,
приведенной в приложении.
Налоговый механизм, так же как и хозяйственный, соединяет два
противоположные начала:
планирование, т.е. волевое регулирование экономики центральной властью с
учетом объективно действующих экономических законов путем сбалансирования
развития всех отраслей и регионов народного хозяйства, координации
экономических процессов в соответствии с целевой направленностью развития
общественного производства;
стихийно-рыночная конкуренция, где свободно на основе прямых и обратных
связей взаимодействуют производители и потребители. Вследствие
обособленности производителей и противоречивости их интересов неизбежно
возникают разрушительные явления. Таким образом, рыночные отношения
приводят, с одной стороны, к развитию производства отдельных субъектов в
условиях жесткой конкуренции, а с другой, - к разрыву хозяйственных связей
между обособившимися предприятиями в результате несовпадения
производственной массы товара т его сбытом. Отсюда вытекает необходимость
государственного регулирования рыночных отношений для предотвращения сбоев
в производстве и кризисных тенденций рынка. Таким регулятором в настоящее
время стал налоговый механизм, который признан во всех странах.
Эффективность использования налогового механизма зависит от того,
насколько государство учитывает внутреннюю сущность налогов и их
противоречивость.
В налоговой политике проявляется относительная самостоятельность
государства. Изменяя налоговую политику, манипулируя налоговым механизмом,
государство получает возможность стимулировать экономическое развитие или
сдерживать его. Налоговое регулирование охватывает хозяйственную жизнь
страны, поскольку налоговые мероприятия являются наиболее универсальным
инструментом воздействия надстройки на базисные отношения. Цель такого
регулирования - создание общего налогового климата для внутренней и внешней
деятельности компаний, особенно инвестиционной, и обеспечение
преференциальных налоговых условий для стимулирования приоритетных
отраслевых и региональных направлений движения капитала.
Налоговая политика и налоговый механизм определяют роль налогов в
обществе. Эта роль постоянно меняется в зависимости от изменения
деятельности государства. В отличии от функций роль налогов более подвижна
и многогранна, она отражает в концентрированном виды интересы и цели
определенных социальных групп и партий, стоящих у власти.
В основе налоговой политики и налогового механизма обычно заложена
господствующая концепция. Правильность концепции проверяется практикой.
Если налоговая теория не пользуется популярностью и приносит отрицательные
результаты при ее реализации, то ее заменяют новой.
Глава 2. Основные направления и механизм реализации налоговой политики в
Российской Федерации
1. Налоговая политика и оздоровление экономики
С точки зрения науки об управлении государство как объект управления
ничем не отличается в этом качестве от частной корпорации. Если правильно
выбраны цели, известны имеющиеся средства и ресурсы, то остается лишь
научиться эффективно применять эти средства и ресурсы. Основным финансовым
ресурсом государства являются налоги, поэтому эффективное управление
налогами можно считать основой государственного управления вообще.
Если признать, что государство существует для обеспечения
благоденствия его граждан, то государственная власть может выбирать одну из
двух следующих стратегических линий: либо взимать высокие налоги и
принимать на себя, соответственно, высокую ответственность за благополучие
своих граждан, либо взимать низкие налоги, имея в виду, что граждане должны
сами заботиться о своем благополучии, не уповая на поддержку государства.
При этом важное значение имеет уровень потребностей населения, и в
соответствии с этим на начальных этапах экономического развития государства
тяготеют к относительно низким налогам, на более поздних же этапах, с
развитием форм общественного потребления, происходит переход к более
высоким ставкам налогообложения. Однако в рамках этой общей тенденции
разные государства по-разному строят свою финансовую систему: одни считают
возможным изымать в виде налогов (включая все виды налоговых и обязательных
платежей, в том числе и взносы по социальному страхованию) до 50% всех
доходов общества, исходя из концепции более высокой эффективности
применения финансовых средств под контролем государственных структур, чем
в руках частных лиц; другие не разделяют этой веры и ограничивают свои
налоговые аппетиты всего лишь 25-30% (от ВВП).
Среди первых в основном богатые страны с уровнем среднедушевых валовых
доходов в диапазоне 25-30 тыс. долл. США, и налоговые изъятия составляют в
них весьма значительные суммы: в Дании - 17 тыс. долл. на душу населения
(доля налогов в ВВП-51%), в Швейцарии - около 15 тыс. долл. (доля налогов в
ВВП - примерно 33%), в Норвегии-14 тыс. долл.(доля налогов в ВВП - 42%), в
Германии, Франции, Бельгии, Финляндии - в диапазоне 11-12 тыс. долл. (доля
налогов в ВВП - 40%, 45%, 46,5% и 47% соответственно)1 .
Россия по уровню среднедушевых доходов попадает в категорию стран,
занимающих последние места по уровню среднедушевых доходов в разряде
развитых стран, но по доле налоговых изъятий тянется за высокоразвитыми
странами - более 30% в ВВП (т.е. на уровне Японии или Швейцарии).
Соответственно, размер налогов, приходящихся на каждую душу населения,
составляет примерно 1 тыс. долл. Иначе говоря, на семью из четырех человек
в среднем приходится 4 тыс. долл. налогов всех видов, и предполагается, что
государство в адекватных размерах обслуживает ее нужды и защищает ее
интересы2 .
На самом деле это совсем не так. Если взять только федеральный бюджет
- около трети всех налоговых изъятий, то в нем до 40% всех налоговых
поступлений предназначается на выплаты по государственному долгу - причем
получатели этих доходов никаких налогов не уплачивают. Это служит хорошим
доказательством, что налоговое бремя распределяется в России крайне
неравномерно. Есть целые группы населения и сектора экономии, которые
налоги либо вовсе не платят, либо платят их в размерах, явно неадекватных
их доходам. По некоторым оценкам, в теневом (укрываемом от налогов) секторе
экономики сосредоточено до 40% всей коммерческой деятельности.
Соответственно, принимая во внимание тот факт, что предприятия, полностью
платящие все налоги, несут на себе налоговое бремя, вполовину или даже
более высокое, чем это вытекает из среднестатистических данных. На самом
деле так и есть: сейчас едва ли найдется хотя бы одно предприятие, которое
бы полностью платило все налоги и не применяло бы неплатежи, бартер и
другие маневры в целях избежания непосильных налогов.
Таким образом, действующая сейчас в России налоговая система не просто
выступает тормозом для инвестиций, но является и одной из причин -
возможно, главной - кризисного состояния российской экономики. Отсюда можно
считать установленным, что : налоговое бремя в России явно избыточно и по
своим размерам неадекватно сложившейся в стране социально-экономической
ситуации, собираемые налоги используются неэффективно и не в интересах
экономического развития.
Принимаемые в последнее время “пожарные” меры по ужесточению налоговых
процедур уже не приносят реальных результатов: вместо прироста налоговых
доходов они вызывают лишь прирост задолженности. Сейчас до 60% всех
налоговых доходов в бюджетную систему обеспечивает ТЭК и связанные с ним
отрасли, т.е. отрасли, реализующие продукты, поставляемые природой, а не
трудом населения. В общей структуре налоговых платежей доля текущих
поступлений по налогам не превышает 20-25%;остальное составляют денежные
зачеты, уплата недоимки по налогам и платежи естественных монополий. На
самом деле, если исходить из этого факта, то сохранение в собственности
государства монополии только на три продукта: нефть, газ и водку могло бы
полностью обеспечить весь федеральный бюджет, и налоги на этом уровне можно
было бы полностью отменить.
Сейчас, кажется, уже ни у кого не остается сомнений, что далее такое
положение нетерпимо и что перемены в налоговой системе неизбежны.
Разногласия существуют лишь в том, что предлагается менять в налоговой
системе, в какой последовательности и в какие сроки. Если взять налоговую
систему в целом, то перемены возможны и необходимы - и в налоговой
политике, и в налоговой технике, и в налоговом праве.
В настоящее время налоговая политика как таковая в стране отсутствует,
или, точнее сказать, она формируется стихийно, в результате чего отдельные
меры налоговой политики не только вступают в противоречие с проводимой
(или провозглашаемой) экономической политикой, но и между собой.
Например, замена налога с оборота на НДС привела к перемещению
основной массы налогового бремени предприятий из сферы обращения в сферу
производства, что привело к вымыванию из последней значительной доли
оборотного капитала; слабость налогового контроля в сфере торговли и
посреднических операций стимулирует массовое перемещение капиталов в
краткосрочные и спекулятивные операции; возврат НДС для экспортеров
фактически создал ситуацию прямого финансирования государством экспорта
исключительно сырьевых товаров - в ущерб экспорту готовой продукции
(которая пока неконкурентоспособна на мировых рынках и потому этой льготой
воспользоваться не может); низкие ставки амортизационных отчислений и
слабый контроль за их использованием способствуют проседанию основного
капитала в базовых, капиталоемких отраслях производства. Очевидно, что все
это никак не способствует восстановлению производства и развитию
инвестиционной активности в стране, а, значит, прямо противоречит
провозглашенным целям экономической политики.
Другой пример. Ускоренный переход к прогрессивному налогообложению
доходов граждан на основе налоговых деклараций вызвал целый ряд проблем,
которые нельзя решить без огромных финансовых затрат (на переоснащение и
компьютеризацию налоговых органов, на переподготовку кадров, на введение
системы учета налогоплательщиков и т.д.) и без соответствующих
организационных мер в смежных государственных структурах. Между тем эти же
налоговые результаты могли бы быть достигнуты, по мнению автора, более
скромными средствами и без столь серьезного вмешательства в частную жизнь
граждан.
В сфере социального страхования и обеспечения за основу принята
западная модель, характеризуемая высоким уровнем страховых взносов и
массовым охватом населения пенсионным обеспечением. В России такое
заимствование приводит к избыточному налогообложению производственной
сферы, к вытеснению частного накопления государственным и к прямой потере
части накопленных страховых взносов (из-за отсутствия в стране возможностей
безрисковых инвестиций в производительном секторе).
Таким образом, принятая налоговая политика ориентируется на
воссоздание в России западной модели налогообложения, которая становится
эффективной только на достаточно продвинутой стадии, при условии крупных
разовых инвестиций в создание инфраструктуры налоговых органов,
разветвленной и дорогостоящей системы налогового контроля, непременного
соучастия и понимания со стороны широких масс налогоплательщиков.
2. Основные факторы динамики налоговых поступлений
В 1992-1997 годах динамика налоговых доходов бюджета в ВВП
характеризовалось значительной амплитудой колебаний. Наблюдались также
очень резкие изменения структуры налоговых поступлений. Такая динамика и
структура во многом связаны с многочисленными крупными и мелкими
изменениями в налоговом законодательстве и нормативных актах,
регламентирующих технику налогообложения. Однако важнейшую роль,
определяющую величину налоговых доходов государства, играли экономические
факторы, воздействующие как на изменения базы налогообложения, так и на
величину эффективной ставки.
В России на динамику налоговых поступлений негативное влияние
оказывают как макроэкономические факторы (эрозия традиционно высокой
налоговой дисциплины в секторе бывших государственных предприятий,
изменение поведения предприятий в связи с ростом частного сектора,
характеризующего отсутствием традиций добровольной уплаты налогов, рост
сферы услуг, в которой степень собираемости налогов также меньше, чем в
сфере производства товаров и т.д.), так и макроэкономические (снижение
высокого уровня инфляции, кризис взаимной задолженности предприятий, рост
задолженности предприятий бюджету). Важное значение имеет также
несовершенство налоговой системы, в частности, значительное число льгот, в
т.ч. индивидуальных, большое количество противоречий в законах и
нормативных актах, создающих существенные возможности для уклонения от
налогов.
В первую очередь, при анализе суммарных налоговых поступлений, следует
выделить характеристики уровня экономической активности, определяющего
облагаемую базу для прямых подоходных и косвенных налогов. В качестве
такого показателя рассматривается месячный реальный ВВП. В рассматриваемый
период времени (1992-97гг.) от 75% до 90% этой величины составляли четыре
основных налога: налог на прибыль, НДС, подоходный налог и акцизы.
Учитывая, что доля подоходного налога в общем объеме налоговых поступлений
составляет в соответствующий период от 7% до 12%, то величина безработицы в
качестве показателя, характеризующего уровень экономической активности, во
внимание не принималась. Налоговая база по налогу на прибыль, НДС и налогу
на имущество в период 1992-97 гг. составила 70-80% налоговых поступлений и
ВВП за 96г.
При рассмотрении динамики налоговых поступлений важно принимать во
внимание и такой фактор, как инфляция. Если предположить абстрактную
ситуацию равномерного роста всех цен и издержек, отсутствие межвременного
перераспределения доходов и запасов, линейного характера связи между ростом
цен и номинальными доходами, то инфляция не оказывала бы воздействия на
реальные доходы и ее влияния на величину реальных налогов сводилось бы к
воздействию на эффективную ставку подоходного налога при наличии
прогрессивности налоговой шкалы. Однако в действительности цены росли
неравномерно, что привело к несимметричному воздействию на издержки
производства и выпускаемую продукцию, а соответственно инфляция искажает
налоговую базу, причем делает это множеством способов, зависящим от
конкретной техники взимания отдельных налогов. Так, разрешенные к вычету из
базы налога на прибыль затраты предприятий на приобретение используемых в
производстве материальных ресурсов и основных средств обесцениваются в
условиях инфляции за период времени между их покупкой и моментом, в который
фиксируется прибыль от реализации готовой продукции. Из-за прогрессивного
характера шкалы налогообложения рост цен вызывает повышение эффективной
ставки подоходного налога, т.к. налогоплательщики с неизменным уровнем
реального дохода переходят в номинально более доходные группы. Все
специфические ставки для различных налогов в реальном исчислении снижаются
пропорционально инфляции.
Второй механизм воздействия инфляции на налоговые доходы бюджета
заключается в инфляционном обесценении налоговых поступлений за промежуток
времени между возникновением налоговых обязательств плательщика и
поступлением налога в бюджет. Действие этого механизма существенно
усиливается тем, что большинство предприятий использовало метод учета
реализованной продукции и прибыли по кассовому методу, а не общепринятый в
странах с рыночной экономикой метод начислений. Фактором, несколько
смягчающим отмеченное явление обесценения величины прибыли, стоимости
реализованной продукции и, соответственно, налоговых поступлений является
предоплата за поставляемую продукцию. При этом начисление конкретных
налогов зависит от оформления договора: если производятся авансовые
платежи, НДС начисляется в момент поступления платежа.
Различия в механизмах взаимосвязи между налоговой базой, эффективной
ставкой налога и инфляцией для разных налогов приводят к неодинаковой
степени чувствительности отдельных налогов к инфляционным процессам, однако
четко выявить воздействие инфляции на реальные поступления налогов
чрезвычайно трудно.
Относительно невысокая степень открытости российской экономики
приводит к необходимости рассмотрения влияния на налоговые поступления
такого фактора, как внешнеэкономическая деятельность.
Величина экспорта и импорта, внешнеторговое сальдо, номинальный
реальный курс рубля и прочие макроэкономические факторы могут оказывать
определенное влияние на поступление отдельных видов налогов (наибольшее -
на экспортные и импортные пошлины), тем не менее здесь следует учитывать,
как чрезвычайно сильное воздействие нормативных
|
