Местное самоуправление как форма местной публичной власти - Муниципальное право - Скачать бесплатно
Министерство образования Российской Федерации
Поморский государственный университет
им. М.В. Ломоносова
Факультет управления
КУРСОВАЯ РАБОТА
по основам муниципального управления
Тема: "Местное самоуправление как форма местной публичной власти"
Выполнил студент 4 курса, отделения
государственное и муниципальное
управление
Бусин Алексей Михайлович
Научный руководитель
Константинов
Александр Сергеевич
кандидат исторических наук, доцент
Архангельск 2003
Содержание
Введение 3
1 Местное самоуправление как форма местной публичной власти 6
1.1 Основные понятия 6
1.2 Становление местного самоуправления 8
1.3 Организация власти на местах 11
1.4 Ответственность местного самоуправления 13
1.4.1 Ответственность перед населением 14
1.4.2 Ответственность перед государством 15
1.4.2 Ответственность перед физическими и юридическими лицами 16
2 Местное самоуправление в Архангельской области 17
2.1 Состояние местного самоуправления в области 17
2.2 Организация местной власти в г. Архангельске 19
2.2.1 Основные положения и вопросы ведения 20
2.2.2 Финансово-экономическая основа местного самоуправления 22
2.2.3 Органы и должностные лица местного самоуправления 23
2.2.4 Ответственность местного самоуправления 26
2.3 «Плюсы» и «минусы» местного самоуправления 28
2.4 Пути решения существующих проблем 29
Заключение 30
Список использованной литературы 32
Введение
«В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное
самоуправление» (Конституция РФ, ст. 12)[1]. В данной статье также
говорится, что местное самоуправление не является частью системы
государственной власти и «в пределах своих полномочий» самостоятельно.
Таким образом, видно, что местное самоуправление в Российской
Федерации довольно интересно в качестве объекта изучения ввиду того, что
является вполне самостоятельной сферой. К тому же современное
самоуправление в России находится на стадии становления. И этот процесс шёл
на протяжении, по меньшей мере, десяти лет довольно динамично и
продолжается сегодня.
Предметом данной курсовой работы является местное самоуправление как
институт публичной власти на местах, его организация и функционирование.
Несмотря на десятилетний срок действия Конституции Российской
Федерации тема становления местного самоуправления не утратила своей
актуальности. Об этом из года в год в своих посланиях Федеральному Собранию
Российской Федерации говорит Президент Российской Федерации. В послании
2002 года Президент России В.В. Путин подчеркивает, что “в течение
длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания
проблемам местного самоуправления”[2]. Рассмотрение вопросов местного
самоуправления актуально сегодня также в свете планируемой реформы местного
самоуправления. Для организации местного самоуправления должны быть «единые
правила, поскольку Россия - единая страна»[3], отметил Президент. Вместе с
тем, глава государства подчеркнул, что «должно быть учтено «все
многообразие» регионов и территорий»[4]. Начать реформу предполагается 1
января 2006 года, «а при условии напряженной работы на местах – возможно,
уже в 2005 году»[5]. К тому же, как заявляет РИА «Новости», «Владимир Путин
считает, что реализация закона об общих принципах организации местного
самоуправления должна быть начата в 2005 году»[6].
При рассмотрении актуальности темы данной курсовой работы нельзя не
обратить внимание на конституционные права граждан на осуществление
местного самоуправления[7]:
1. право осуществлять местное самоуправление путем прямого
волеизъявления и через избираемые ими органы (ст. 3, 32, 130);
2. право участвовать в референдумах, избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления (ст. 32);
3. право самостоятельно определять структуру органов местного
самоуправления (ст. 131);
4. право на участие в решении вопросов об изменении границ
муниципальных образований (ст. 131);
5. право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной
собственностью (ст. 130).
То есть здесь мы видим довольно широкий спектр конституционных прав
граждан Российской Федерации, которые служат основой для законодательства в
данной сфере. Это особенно показательно в рамках заявленного
постперестроечными реформаторами курса к демократическому государству и
гражданскому обществу.
Одной из задач данной работы является показать, какие же гарантии и
ответственность со стороны органов и должностных лиц местного
самоуправления существуют в отношении, в том числе, и населения
муниципального образования.
Также среди задач курсовой работы можно выделить следующие:
1. Ознакомиться с сутью понятия и явления местного самоуправления в
целом;
2. Дать общую характеристику местного самоуправления в России
сегодня в историко-сравнительном аспекте;
3. Ознакомиться с организацией местной власти на местах в
соответствии с законодательством Российской Федерации;
4. Рассмотреть деятельность местной власти в Архангельской области,
при этом выявить существенные недостатки системы местного
самоуправления в области;
5. Изучить организацию местного самоуправления муниципального
образования "Город Архангельск" на основе его устава;
6. Сформулировать пути решения имеющихся проблем, препятствующих
эффективному функционированию местных властей города
Архангельска (и других муниципальных образований области).
Целью данной курсовой работы является ознакомиться с деятельностью и
организацией местной публичной власти, рассмотреть различные аспекты
местного самоуправления.
При изучении темы курсовой работы были использованы различные источники.
Прежде всего, были рассмотрены законы, обладающие различной юридической
силой: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Устав
муниципального образования «Город Архангельск», а также было использовано
законодательство советского периода, ныне утратившее свое действие. Также
среди источников Большая Советская Энциклопедия, позволившая «оттолкнуться»
от понятий «самоуправление» и «местное самоуправление». Кроме этого, были
использованы некоторые Интернет-издания и прочая аналитическая литература.
1 Местное самоуправление как форма местной публичной власти
1.1 Основные понятия
Основными понятиями данной работы являются понятия «местное
самоуправление» и «публичная власть». Понятие «местное самоуправление»
(самоуправление) встречается в разных источниках. Большая Советская
Энциклопедия определяет самоуправление как «управление делами
территориальной общности, организации или коллектива, самостоятельно
осуществляемое их членами через выборные органы либо непосредственно (с
помощью собраний, референдумов и т.п.)»[8]. Но в то же время здесь мы
встречаем следующее определение понятия «местное самоуправление». Во-
первых, оно рассматривается как «один из видов государственного управления
на местах», а уже потом говорится, что при этом «население административно-
территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через
выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных
государством». Действительно, в СССР как такового местного самоуправления в
современном понимании, то есть самостоятельного, не было: оно было в
системе строгой управленческой вертикали государственного управления.
Отсюда и определение в Большой Советской Энциклопедии, отличное от
встречаемых во многих других источниках, на которые сегодня целесообразно
опираться. Например, в Конституции Российской Федерации (ст. 130)
говорится, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения»[9].
Интересным является трактовка понятия местного самоуправления в
Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3). Здесь «под местным
самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного
самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и
управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в
интересах местного населения»[10]. Таким образом, Европейская хартия
местного самоуправления не предусматривает градацию вопросов ведения на
вопросы местного значения и государственные дела. Скорее хартией
определяется, что вопросы местного значения являются частью
«государственных дел». В этом особенность понятия местного самоуправления,
даваемого в настоящем документе. Отметим также, что Европейская хартия
местного самоуправления «в свое время послужила ориентиром формирования
национального законодательства в этой сфере, включая и проблемы юридической
защиты местного самоуправления»[11].
20 декабря 2001 года в Москве состоялось очередное заседание Сессии
Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Председатель
Комитета по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый отметил, что
«органы местного самоуправления входят в систему публичной власти»[12]. А
также Большая Советская Энциклопедия среди основных признаков
самоуправления называет «принадлежность публичной власти населению или
избирателям соответствующей территории, членам общественной организации,
коллектива»[13]. Вышесказанное свидетельствует о том, что понятия «местное
самоуправление» и «публичная власть» не просто близкие, но и
взаимосвязанные и – более того – «местное самоуправление» неотъемлемо от
«политической власти».
1.2 Становление местного самоуправления
Местное самоуправление в России имеет давнюю историю. Земские
учреждения существовали с середины XIX века. В их ведении находились
управление имуществом, капиталами, денежными сборами и благотворительными
заведениями земств, устройство и содержание земских зданий, путей
сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местной торговли и
промышленности, попечительство народного образования и здравоохранения,
воинское и гражданское управление. "Земским положением" (1864 г.) земская и
городская власть была отделена от государственной.
Это в царской России. А в советский период нашей истории столь явной
автономии власти на местах не было. Как уже было сказано выше, в Союзе ССР
власть в городах, районах городов и прочих населённых пунктах была частью
государственной власти. Статья 1 закона Российской Советской Федеративной
Социалистической Республики «О городском, районном в городе Совете
депутатов трудящихся РСФСР» гласит, что «городской, районный в городе Совет
народных депутатов как орган государственной власти в городе, городском
районе решает все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных
интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета»[14].
Отметим также, что «Советы рабочих и солдатских депутатов, родившиеся в
ходе Февральской революции, были выборными органами трудящихся масс»[15].
То есть они изначально были своеобразными органами публичной власти на
местах. Это особенно соответствует марксистско-ленинскому определению
публичной власти как «политической власти господствующего класса»[16].
Особенность Советов народных депутатов в данном случае состояла в том, что
руководствовались они в своей деятельности помимо законов, действующих на
территории СССР, «постановлениями и иными актами Верховного Совета СССР и
Верховного Совета РСФСР, указами и постановлениями Президиума Верховного
Совета СССР и Президиума Верховного Совета РСФСР, постановлениями и
распоряжениями Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР, решениями
вышестоящих Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов»
(Закон РСФСР от 29 июля 1971 года «О городском, районном в городе Совете
депутатов трудящихся РСФСР», ст. 3)[17].
Таким образом, статья 3 выше упомянутого закона подтверждает, что
Советы народных депутатов местного уровня были частью системы
государственных органов управления страной.
Сегодня подходы к определению и реализации местного самоуправления
несколько изменились. «Местное самоуправление в Российской Федерации –
признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации
самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по
решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов
местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных
местных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995г., ст.
2)[18]. Таким образом, здесь прослеживаются следующие отличия от принципов
советского законодательства в вопросе определения власти на местах:
1. В новом законодательстве говорится о самостоятельности
деятельности местных властей;
2. В основу этой деятельности ложатся не «государственные интересы»
(помимо интересов граждан), но «исторические и иные местные
традиции».
Очевидно, что такие изменения в законодательстве кардинально меняют не
просто подходы к управлению всеми сферами жизни муниципального образования,
но и позволяют (руководствуясь в первую очередь не «государственными
интересами», а «историческими и иными местными традициями») наиболее полно
учитывать местные особенности и, соответственно, наиболее эффективно их
использовать. При этом нельзя не отметить, что использовать специфику
местности руководство соответствующей территории будет в интересах (на
основе нового законодательства) местного сообщества и самого муниципального
образования. А это, в свою очередь, должно способствовать экономическому
росту на местах.
В.С. Вобленко в учебном пособии «Основы местного самоуправления»
выделяет четыре этапа становления самоуправления в России 90-х годов.
Исходя из основного содержания событий рассматриваемого периода, по
Вобленко, можно выделить следующие этапы:
1. «Юридическое признание самоуправления и его специфической роли в
государстве с многоукладной экономикой»[19],
2. «Политическое признание самоуправления и начало формирования его
экономических предпосылок»[20],
3. «Реформа представительной власти мест и субъектов
Федерации»[21], борьба центра и мест за экономическую
самостоятельность,
4. «Местные органы власти перешли к экономической работе по
формированию собственного муниципального хозяйства»[22].
При описании данных этапов Вобленко указывает на то, что Б.Н. Ельцин
был среди немногих, кто смог вовремя заметить стремление власти на местах к
большей самостоятельности. Видимо, благодаря позиции центральной власти,
поощряющей такое стремление, сформировалась существующая сегодня вполне
самостоятельная система местного самоуправления. Тем не менее, нельзя не
указать на следующий существенный аспект вновь сформированной системы
самоуправления. Президентская сторона, отмечает Вобленко С.В., стремилась
построить (на всех уровнях власти) систему «с монопольной ролью
исполнительной ветви»[23]. Такое же преобладание исполнительной ветви
власти не обошло стороной и местный уровень.
1.3 Организация власти на местах
В соответствии со статьей 1 федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28
августа 1995 года, органы местного самоуправления – это «выборные и другие
органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не
входящие в систему органов государственной власти»[24]. Кроме того, статья
14 закона гласит, что «осуществление местного самоуправления органами
государственной власти и государственными должностными лицами не
допускается»[25]. То есть мы видим, что законом подразумевается автономия
органов местного самоуправления в решении вопросов непосредственного
обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Основу организации власти на местах составляют выборные
представительные органы и выборные должностные лица местного
самоуправления. Выборный представительный орган местного самоуправления по
предложению администрации утверждает местный бюджет, вводит или отменяет
местные налоги и сборы, а также принимает положение (устав) о местном
самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления.
Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная
администрация. Глава администрации вправе выносить на референдум проект
положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на
заседаниях представительного органа; «через образуемые им органы
местного самоуправления управляет муниципальным хозяйством, распоряжается
имуществом и объектами муниципальной собственности»[26], разрабатывает
местный бюджет, обеспечивает его исполнение; может являться членом
представительного органа местного самоуправления. «Глава муниципального
образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления
наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в
соответствии с уставом муниципального образования»[27]. Также глава
администрации муниципального образования (или другое выборное должностное
лицо местного самоуправления) подотчётен населению непосредственно и
представительному органу местного самоуправления (в соответствии с уставом
муниципального образования).
Данное положение вещей свидетельствует об упоминаемом выше
преобладании исполнительной ветви власти на местах. Это подтверждается тем,
что администрация муниципального образования в лице своего главы «управляет
муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами
муниципальной собственности». То есть концентрирует в своих руках
экономические рычаги управления муниципальным образованиям, которые
являются наиболее важными, ведь в основе любого управленческого решения с
точки зрения теории управления лежат ресурсы, в особенности финансовые.
Помимо выборных представительных органов и выборных должностных лиц
местного самоуправления законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» предусматривается наличие «иных»
органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 17). Они могут быть
предусмотрены уставом муниципального образования, на основе которого
включаются в систему местной власти данного территориального образования.
Эта же статья закона воспрещает образование «иных» органов и назначение
«иных» должностных лиц органами государственной власти и государственными
должностными лицами. Отметим также, что данные органы и должностные лица
могут вводиться для управления материальными ресурсами соответствующей
территории и управления муниципальным образованием с помощью этих ресурсов.
Так как инициатива разработки положения (устава) муниципального образования
принадлежит исполнительной ветви местной власти, а также в вопросах
создания «иных» органов и введения «иных» должностных лиц местного
самоуправления местные власти самостоятельны и не зависят от
государственной, то на лицо их преимущество в использовании так называемого
«административного ресурса».
Таким образом, очевиден уклон в распределении полномочий среди
различных ветвей власти на местном уровне в сторону исполнительных органов
местного самоуправления (с точки зрения законодательства).
1.4 Ответственность местного самоуправления
«Органы государственной власти, органы местного самоуправления,
должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию
Российской Федерации и законы» (Конституция РФ, ст. 15)[28]. Данная
конституционная норма является основой юридической ответственности органов
и должностных лиц местного самоуправления. «Органы местного самоуправления
и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед
населением муниципального образования, государством, физическими и
юридическими лицами в соответствии с законом»[29].
1.4.1 Ответственность перед населением
«Ответственность перед населением муниципального образования по
существу является политико-юридической ответственностью избранных лиц перед
избирателями и реализуется путем их отзыва в результате утраты
доверия»[30]. Под основаниями же «утраты доверия» разные источники понимают
от совершения уголовного преступления до отказа от приема граждан.
Статья 48 закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» гласит, что наступление
ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
«определяются уставами муниципальных образований»[31]. То есть вопросы
ответственности органов (должностных лиц) местного самоуправления перед
населением (в том числе отзыв депутата соответствующего представительного
органа) федеральным законодательством практически не регулируются.
Отметим также, что должностные лица местного самоуправления несут
ответственность перед представительными органами местного самоуправления
(она определяется исключительными полномочиями представительных органов в
решении наиболее важных вопросов жизнедеятельности муниципальных
образований). Это также форма ответственности должностных лиц перед
населением, поскольку представительный орган состоит из избранников граждан-
избирателей данного муниципального образования.
Еще одна разновидность ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления перед населением связана с реализацией контрольных
функций сходов (собраний) граждан. Деятельность их следует оценивать как
деятельность органа, «непосредственно осуществляющего полномочия
представительной власти»[32].
1.4.2 Ответственность перед государством
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
перед государством базируется на статьях 12 и 15 Конституции Российской
Федерации, т.е. на признании самостоятельности местного самоуправления «в
пределах своих полномочий» и обязанности местных властей соблюдать законы.
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» устанавливает процедуру реализации ответственности,
включающую судебную оценку факта нарушения местной властью Конституции РФ и
федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации и
уставов муниципальных образований. Затем следует принятие закона субъекта
Федерации о прекращении полномочий органа или выборного должностного лица
местного самоуправления и назначение новых выборов. Нельзя не заметить, что
закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления за нарушения, различные по своей природе; за нарушение
действующего законодательства (п. 1 ст. 49), а также за неисполнение
отдельных государственных полномочий (п. 2 ст. 49).
Отметим также, что применение мер ответственности органа и выборного
должностного лица базируется на заключении суда областного звена о
признании несоответствия их деятельности Конституции РФ и действующему
законодательству. Это является довольно весомым обстоятельством: данная
норма соответствует заявленной в Конституции самостоятельности местного
самоуправления и способствует ее реализации.
1.4.2 Ответственность перед физическими и юридическими лицами
Ответственность перед физическими лицами, прежде всего, связана с
обязанностью органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать
конституционные права и свободы человека и гражданина. Наиболее действенный
способ восстановления нарушенных прав
|
