Консульские привилегии и иммунитеты - Международное публичное право - Скачать бесплатно
представителем представляемого государства. Если
власти представляемого государства откажутся выполнить требование, вализа
возвращается в место отправления.
Это положение дает возможность государству пребывания в любое время
прервать свободные сношения консульского учреждения со своим правительством
или дипломатическим представительством и подвергает угрозе
беспрепятственное осуществление консульским учреждением его функций, а
также создает значительные трудности для работы консульского учреждения.
На практике представители властей страны пребывания могут столкнуться и
с таким вопросом: может ли консульское должностное лицо выступать в
качестве свидетеля? Да. Это регулируется ст. 44 Венской конвенции 1963 г.
Консульские должностные лица могут вызываться в качестве свидетелей при
производстве судебных или административных дел.
Вместе с тем, если консульское должностное лицо все же отказывается от
дачи свидетельских показаний, к нему не могут применяться никакие меры
принуждения или наказания (п. 1 ст. 44). Орган, которому требуется
показание консульского должностного лица, должен избегать причинения помех
выполнению этим лицом своих функций.
Эта статья предоставляет право консулу, в случае согласия, давать
свидетельские показания в любом месте и в любой форме: в органах внутренних
дел, дома, в консульском учреждении, письменно или устно.
При этом консульские должностные лица не обязаны давать показания по
вопросам, связанным с выполнением ими своих функций, или представлять
относящуюся к их функциям официальную корреспонденцию и документы. Они
также не обязаны давать показания, разъясняющие законодательство
представляемого государства (п. 3 ст. 44).
Другими словами, эта статья, с одной стороны, как бы обязывает консула
давать свидетельские показания, за исключением определенных случаев, а с
другой — дает ему возможность отказаться от дачи свидетельских показаний,
вроде бы создавая противоречие. Но нам представляется, что это
"противоречие" выражает уважение суверенитета аккредитующего государства и
страны пребывания и не может отрицательно сказаться на консульских
отношениях.
В целях облегчения выполнения консульских функций консульские
должностные лица могут свободно общаться с гражданами представляемого
государства и иметь доступ к ним, и наоборот.
В том случае, если в пределах определенного консульского округа какой-
либо гражданин представляемого государства окажется арестованным,
заключенным в тюрьму или взятым под стражу в ожидании судебного
разбирательства, задержанным в каком-либо другом порядке, компетентные
органы страны пребывания должны безотлагательно уведомить об этом главу
консульского учреждения (п. 15 ст. 36).
Консульские должностные лица имеют право посещать гражданина
представляемого государства, который находится в тюрьме, под стражей или
задержан, для беседы с ним, имеют право переписки с ним и могут принимать
меры к обеспечению ему юридического представительства (п. 1с ст. 36).
Если гражданин представляемого государства, находящийся в тюрьме, под
стражей или задержанный, возражает против того, чтобы консул выступал от
его имени, то консульское должностное лицо должно от этого воздержаться.
Такое положение является естественной нормой отношений консула и местных
властей в любой стране.
Эти права консульские должностные лица могут осуществлять только точно в
соответствии с законами и правилами, принятыми в государстве пребывания (п.
2 ст. 36).
Статья 38 Конвенции 1963 г. говорит о праве главы консульского
учреждения обращаться в компетентные местные органы его консульского округа
при выполнении своих функций.
Эта же статья говорит, что в компетентные центральные органы страны
пребывания глава консульского учреждения может обращаться только в той
степени, в которой это допускается законами, правилами и обычаями
государства пребывания или соответствующими международными договорами. В
том случае, если представления консула не будут удовлетворены, он имеет
право обратиться к правительству страны пребывания, но только через
дипломатическое представительство своего государства. Непосредственные
отношения с правительством могут иметь место только в том случае, если в
данной стране нет посольства страны, представляемой консулом. Данное
положение было закреплено еще в ст.11 Гаванской конвенции о консульских
чиновниках 1928 г.
Что касается налоговых и таможенных привилегий консульских должностных
лиц, то их регламентируют ст. 49—59 Венской конвенции 1963 года.
В ст. 49 сказано, что консульские должностные лица, а также члены их
семей, проживающие вместе с ними, освобождаются от налогов, сборов пошлин
личных и имущественных, государственных, районных и муниципальных, за
исключением:
1) косвенных налогов, которые обычно включаются в стоимость товаров или
обслуживания;
2) сборов и налогов на частное недвижимое имущество, находящееся на
территории страны пребывания;
3) налогов на наследственное имущество или пошлин на наследование, или
налогов на переход имущества, взимаемых государством пребывания, с
определенными изъятиями, связанными с переходом имущества в связи со
смертью работников консульства и членов их семей;
4) налогов и сборов на частный доход, включая доходы с капитала,
источники которого находятся в стране пребывания, налогов на
капиталовложения в коммерческие или финансовые предприятия государства
пребывания;
5) сборов, взимаемых за конкретный вид обслуживания;
6) регистрационных, судебных, реестровых пошлин, ипотечных сборов,
гербовых сборов с изъятиями, относящимися к консульским помещениям.
Зарплата консульских должностных лиц в стране пребывания освобождается
от налогов и сборов. Вместе с тем работники консульских учреждений, нанимая
лиц, зарплата которых не освобождается от подоходных налогов страны
пребывания, должны выполнять обязательства, налагаемые законами и правилами
этой страны на нанимателей.
Другими словами, создается режим, в соответствии с которым, по существу,
консульские должностные лица не освобождаются от налогов в отношении
деятельности, выходящей за пределы их служебных функций.
Что касается освобождения от таможенных пошлин и досмотра на таможне, то
эти моменты регламентируются в п. 1—3 ст. 50. В ней говорится, что
таможенные пошлины не взимаются с предметов для личного пользования
консульского должностного лица, включая предметы, предназначенные для его
обустройства и для его официального пользования. От уплаты таможенных
пошлин освобождаются также члены семей консульских должностных лиц,
проживающие вместе с ними. Следует отметить, что если в отношении
таможенных пошлин более или менее определен круг предметов, в отношении
которых таможенные пошлины не взимаются, то в отношении досмотра личного
багажа на таможне существуют разные подходы. Конвенция 1963 г. (п. 3 ст.
50) освобождает от досмотра личный багаж консульских должностных лиц и
членов их семей, проживающих вместе с ними. Речь идет о багаже, который
следует вместе с ними. Багаж может быть досмотрен лишь в том случае, если у
страны пребывания есть серьезные основания предполагать, что в нем
содержатся предметы, не являющиеся их личными предметами или предметами для
официального пользования консула. Досмотр возможен и в том случае, когда
есть основания предполагать, что в багаже находятся предметы, ввоз и вывоз
которых запрещены законами и правилами страны пребывания или которые
подпадают под его карантинные законы и правила. Такой досмотр, однако,
должен производиться в присутствии соответствующего консульского
должностного лица или члена его семьи.
Таким образом, мы видим, что возможность досмотра личного багажа
консульских должностных лиц четко определена Конвенцией 1963 г. Подобные
положения отражены и во многих двусторонних соглашениях. Согласно другим
двусторонним конвенциям личный багаж консульских должностных лиц и членов
их семей подлежит досмотру на таможне. Таким образом, консульская практика
идет по двум путям:
. освобождает от досмотра личный багаж консульских должностных лиц, если
нет серьезных оснований досматривать ;
. не освобождает от досмотра ни при каких обстоятельствах.
Консульские должностные лица освобождены от всех трудовых и
государственных повинностей, независимо от их характера, а также от
воинских повинностей, таких как реквизиции, контрибуции и военные постои.
Это же относится и к членам семей консульских должностных лиц, проживающих
вместе с ними (ст. 52).
Статья 53 определяет начало и конец консульских иммунитетов и
привилегий. В ней сказано, что привилегии и иммунитеты, предусмотренные
Конвенцией, начинают действовать в отношении консульского должностного лица
с момента его вступления на территорию государства пребывания или, если оно
уже находится на этой территории, с момента, когда оно приступило к
выполнению своих обязанностей в консульском учреждении.
Привилегии и иммунитеты консульских должностных лиц прекращаются с того
момента, когда они покидают территорию данного государства, или по
истечении разумного срока, который достаточен для того, чтобы покинуть
территорию данной страны.
В отношении членов семей привилегии и иммунитеты прекращаются в тот
момент, когда они покидают территорию страны пребывания, или с того
момента, когда они перестают быть членами семьи консульского должностного
лица.
Что касается выполнения функций, то практически следует считать
общепризнанным, что консул выполняет свои функции до момента оставления
своей должности в консульском учреждении. В случае смерти работника данного
учреждения члены его семьи, проживающие с ним, продолжают пользоваться
предоставленными им привилегиями и иммунитетами до момента оставления
страны пребывания или до истечения разумного срока, в течение которого они
должны были бы оставить территорию государства пребывания.
Важное значение имеет ст. 54. Она говорит об обязанностях третьего
государства в момент, когда консульские должностные лица проезжают через
него, следуя к месту своего назначения или возвращаясь в аккредитующее
государство. В этой статье сказано: государство предоставляет все
иммунитеты, предусмотренные другими статьями настоящей Конвенции, которые
могут потребоваться для обеспечения проезда или возвращения консульского
должностного лица. Это распространяется и на членов их семей.
Конвенция о консульских сношениях 1963 г. обязывает консульских
должностных лиц и всех лиц, пользующихся привилегиями и иммунитетами, без
ущерба для них уважать законы и правила страны пребывания (ст. 55).
Специально подчеркнута обязанность невмешательства во внутренние дела, а
консульские помещения, как уже говорилось выше, не должны использоваться в
целях, несовместимых с задачами выполнения консульских функций. Эта статья
отражает практику государств и способствует развитию дружественных
отношений между ними.
Консульские должностные лица обязаны соблюдать любые требования,
предусмотренные законами и правилами страны пребывания, в отношении
страхования от вреда, который может быть причинен третьим лицом в связи с
использованием любого дорожного транспортного средства, судна или самолета
(ст. 56).
Эта статья направлена также на обеспечение прав граждан в государствах
пребывания в случае совершения правонарушений в отношении их личности и
имущества консульским должностным лицом. Это лицо несет ответственность по
законам страны пребывания (ст. 56).
Штатным консульским должностным лицам запрещается заниматься в стране
пребывания какой-либо профессиональной или коммерческой деятельностью с
целью получения личных доходов. Это приводит к изъятию иммунитетов у
данного лица (ст. 57).
В результате рассмотрения вышеуказанных проблем приходим к следующим
выводам:
1. Личные иммунитеты и привилегии консульских должностных лиц невозможно
рассматривать лишь на основе Венской конвенции 1963 г., а следует учитывать
и двусторонние конвенции, которые отличаются широким разнообразием в
трактовке данного вопроса.
2. Консульские должностные лица, как правило, наделяются служебным
(функциональным) иммунитетом, а универсального подхода к этой проблеме
вообще не существует. Поэтому на практике решение указанных вопросов
нередко вызывает разногласия и конфликтные ситуации между направляющим
государством и страной пребывания, чего по возможности следует избегать.
3. Документы показывают, что существует широкое разнообразие в
предоставлении иммунитетов и привилегий консульским должностным лицам
разных стран.
Правовой статус почетных консулов
Глава III Венской Конвенции о консульских сношениях 1963 г.
устанавливает правовой режим почетных консульских должностных лиц и
консульских учреждений, возглавляемых такими должностными лицами. Данный
вопрос вызвал широкий обмен мнениями на Венской конференции по консульским
сношениям 1963 г.
В результате ст. 68 конвенции зафиксировала положение о том, что
каждое государство может свободно решать будет ли оно назначать или
принимать почетных консульских должностных лиц. Что касается привилегий и
иммунитетов, то они должны предоставляться почетным консулам в рамках
осуществления ими своих консульских функций.
При этом почетным консулом может быть назначен не только гражданин
государства отправления, но и гражданин государства пребывания или третьего
государства, с согласия государства пребывания.
При назначении нештатных (почетных) консулов круг его полномочий
определяется государством назначения по согласованию с государством
пребывания, что дает возможность наделить почетного консула только
определенными функциями (например, развитие экономических и культурных
связей).
На почетных консулов не распространяется запрет на занятие какой-либо
профессиональной или коммерческой деятельностью.
В настоящее время при назначении почетных консулов законодательство
ряда стран отдает предпочтение гражданам своего государства, живущим за
границей. При отсутствии таковых на этот пост может быть назначен местный
житель государства пребывания. Это отражено в законодательстве Франции,
Бельгии, Дании, Греции, Уругвая и др.1
Это связано с тем, что функции консула принимают политический
характер, поскольку их осуществление происходит от имени представляемого
государства.
Почетный консул находится под контролем как дипломатического
представительства, так и штатного консульства государства пребывания.
Ст. 66 Венской Конвенции устанавливает, что почетное консульское
должностное лицо не освобождается от всех налогов, сборов и пошлин на
вознаграждение и зарплату, которые оно получает от представляемого
государства за выполнение консульских функций.
Дипломатические и политические функции почетным консулам государства
обязуются не поручать.
Основными функциями нештатных консулов, как правило, являются
торговое посредничество и содействие продвижению экспортной продукции
представляемого государства на местные рынки.
Иммунитеты и привилегии административно - технического и обслуживающего
персонала консульств
Важность исследования вопросов об иммунитетах и привилегиях
административно- технического и обслуживающего персонала консульств
объясняется двумя обстоятельствами:
— в первую очередь тем, что значительную часть работников консульского
учреждения составляют именно эти категории;
— во вторую очередь тем, что данная проблема остается сегодня
неизученной.
Необходимость распространения иммунитетов и привилегий на указанную
категорию лиц в том или ином объеме объясняется тем, что в силу специфики
выполняемых функций некоторые члены административно- технического
персонала, например шифровальщики, делопроизводители, секретари-референты и
др. осведомлены в вопросах секретного характера даже в большей степени, чем
отдельные консульские должностные лица. Арест и иные принудительные меры в
отношении них могут серьезно дезорганизовать деятельность консульского
учреждения и нанести значительный ущерб аккредитующему государству.
В то же время предоставление иммунитетов административно-техническому и
обслуживающему персоналу консульств означает освобождение от местной
юрисдикции весьма многочисленной группы иностранных граждан. Это
затрагивает финансовые интересы страны пребывания (освобождение от налогов
и таможенных пошлин), а также интересы обеспечения правопорядка и
государственной (национальной) безопасности (освобождение от уголовной
юрисдикции).1
Исходя из вышеуказанных обстоятельств, в Конвенции 1963 г. было
закреплено компромиссное положение: "... консульские служащие не подлежат
юрисдикции судебных или административных органов государства пребывания в
отношении действий, совершаемых ими при выполнении консульских функций"
(ст. 43).
Таким образом, многосторонняя Конвенция 1963 г. предоставила
административно-техническому персоналу, т. е. консульским служащим, объем
иммунитетов, почти равный иммунитетам консульских должностных лиц. То есть
их иммунитеты и привилегии носят функциональный (служебный) характер и
распространяются только на действия, совершаемые консульскими служащими при
исполнении своих функциональных обязанностей.
Но, говоря об иммунитетах, этой статьей Конвенции ограничиваться
невозможно. Дело в том, что в ст. 72 сказано:
"... при применении положений настоящей Конвенции страна пребывания не
должна проводить дискриминации между государствами, однако не считается,
что имеет место дискриминация, если страна пребывания применяет какое-либо
из положений настоящей Конвенции ограничительно, ввиду ограничительного
применения этого положения к его консульским учреждениям в представляемом
государстве или если по обычаю или по соглашению государства предоставляют
друг другу режим, более благоприятный, чем тот, который требуется
положениями настоящей Конвенции...".
Это положение, по сути, привело к тому, что иммунитеты и привилегии, как
консульских должностных лиц, так и консульских служащих и работников
обслуживающего персонала разных стран в одном и том же государстве
пребывания значительно отличаются друг от друга, что отражено в
двусторонних консульских конвенциях.
Двусторонние консульские конвенции не едины даже в делении работников
консульских учреждений на категории, не говоря уже о разнице в
предоставляемых иммунитетах и привилегиях. Рассмотрим эти вопросы более
подробно на примере договоров.
Так, Венская конвенция 1963 г. делит работников консульского учреждения
на три категории: консульские должностные лица, консульские служащие и
обслуживающий персонал. Конвенции же России с Монголией, КНДР, США,
Великобританией, Финляндией, Японией, Швецией, Норвегией, Мали и др.
подразделяют работников консульского учреждения на две категории:
консульские должностные лица и сотрудники консульского учреждения. То есть
в них не проводится разницы, например, между иммунитетами шифровальщика и
садовника.
Особо выделяется из этой системы деления Конвенция России с ФРГ, в
которой к консульским должностным лицам отнесены секретари и референты (см.
п. 26 ст. 5), а к сотрудникам консульства — сотрудники канцелярии,
переводчики, машинистки, стенографистки, бухгалтеры, заведующие хозяйством,
шоферы и другой обслуживающий персонал (см. п. 3 ст. 5). Таким образом,
изначально, даже при делении на категории в конвенциях закладывается
тенденция к предоставлению различных иммунитетов лицам, занимающим одну и
ту же должность в разных консульствах.
Как видим, предусмотренное Конвенцией 1963 г. деление персонала
консульского учреждения на три категории носит весьма условный характер, о
чем свидетельствуют рассмотренные двусторонние конвенции. Включение в ту
или иную категорию конкретных сотрудников консульств относится
исключительно к компетенции аккредитующего государства и не регулируется
нормами международного права. Позиции же аккредитующих стран по этому
вопросу далеко не однозначны и нередко противоречат позициям государств
пребывания.
Грани между различными категориями персонала весьма неопределенны, что
наглядно иллюстрируют приведенные выше примеры. Это может быть связано с
интересами обеспечения режима безопасности в консульском учреждении, а
также с тем, что аккредитующее государство при назначении конкретных
сотрудников может быть не заинтересовано в публичном определении их
функциональных обязанностей. На практике это приводит к тому, что
представляющее государство, определяя сотрудников в консульские учреждения,
не указывает, на какие должности они назначаются, а иногда даже не
уточняет, к какой категории относится тот или иной сотрудник.
Заключение двусторонних конвенций, в которых определяется статус
административно-технического и обслуживающего персонала приводит к
множественности подходов.
Анализ иммунитетов и привилегий, предоставляемых административно-
техническому и обслуживающему персоналу консульских учреждений разных
стран, показывает, что они сильно разнятся между собой. Так,
административно-техническому и обслуживающему персоналу консульств Беларуси
и Польши в России можно передвигаться по всей стране, а такому же персоналу
Японии, Монголии, Италии, Литвы, Франции — только в пределах своего
консульского округа. Тогда как этой же категории лиц из ФРГ, Китая,
Великобритании, КНДР, Швеции, Норвегии, США самостоятельно, без глав
консульств или консульских должностных лиц, передвигаться нельзя не только
по стране, но даже в пределах их консульского округа.
Что касается иммунитетов от юрисдикции страны пребывания, то можно
сказать, что административно-технический и обслуживающий персонал
консульств Японии, Норвегии, США, Франции, Польши не подлежит юрисдикции
судебных или административных органов в отношении действий, совершаемых им
при выполнении своих функциональных обязанностей. При этом данная категория
лиц, а также члены их семей из Японии и США пользуются иммунитетом от
уголовной юрисдикции и во внеслужебной деятельности, а на сотрудников и
членов их семей из Норвегии, Франции, Польши этот иммунитет не
распространяется.1
Служебным иммунитетом наделен административно-технический персонал
итальянского консульства, но он не распространяется на обслуживающий
персонал. И совершенно особое место в системе иммунитетов занимают
сотрудники административно- технического и обслуживающего персонала, а
также члены их семей из консульств Великобритании, Финляндии, Монголии,
КНДР — их иммунитеты приравнены к дипломатическим. Что касается этой же
категории лиц из консульств Китая, ФРГ, Швеции, Беларуси и Литвы, то их
иммунитеты в конвенциях вообще не определены.
Отличие мы увидим при рассмотрении иммунитетов жилых помещений и личного
имущества. Здесь особое положение занимает консульство КНДР. Жилые
помещения его административно - технического и обслуживающего персонала
неприкосновенны, и само консульство, средства передвижения пользуются
иммунитетом от обыска, ареста и реквизиции наравне с дипломатическими.
Статус неприкосновенности имеют жилые помещения сотрудников
административно - технического и обслуживающего персонала консульства
Монголии, в Конвенции ничего не сказано о его средствах передвижения. В
польском консульстве неприкосновенны жилые помещения административно -
технического персонала и не имеют иммунитетов помещения обслуживающего
персонала. Жилые помещения административно - технического и обслуживающего
персонала консульства ФРГ освобождены только от всех налогов, но не
наделены статусом неприкосновенности. Что касается остальных стран, их
двусторонних конвенций с Россией, следует констатировать, что
неприкосновенность жилых помещений и средств передвижения рассматриваемой
категории лиц никак в них не регламентирована.
Различия имеются и в таможенных иммунитетах. Освобождены от таможенных
пошлин наравне с административно - техническим персоналом посольств
сотрудники и члены их семей консульств Монголии, Китая, Швеции, Норвегии,
Финляндии, США, и данная категория лиц из КНДР — даже от досмотра на
таможне. Тогда как административно - технический персонал (без
обслуживающего) консульств Италии, Франции, Литвы, Беларуси освобожден от
таможенных пошлин только на предметы, предназначенные для первоначального
обзаведения. Не облагается пошлинами на таможне личный багаж
административно - технического и обслуживающего персонала консульств ФРГ и
Польши, а Конвенция с Японией распространяет этот иммунитет и на членов их
семей.
Заключение
Привилегированное положение консульских должностных лиц не просто
прихоть, а необходимое условие нормального осуществления ими своих функций.
Без предоставления консулам и консульским помещениям особых прав и
преимуществ выполнение возложенных на них задач по защите интересов
представляемого государства и его граждан было бы невозможным.
Еще в Преамбуле Венской конвенции о консульских сношениях 1963г. особо
подчеркивается, что привилегии и иммунитеты предоставляются консульским
должностным лицам и консульским учреждениям не для выгод отдельных лиц, а
для обеспечения эффективного осуществления этими учреждениями функций от
имени их государства.
Право беспрепятственного сношения со своими правительством,
неприкосновенность консульских помещений, архивов и документов, личная
неприкосновенность консульских должностных лиц не только служат гарантиями
нормального осуществления консульской деятельности, но и предоставляют
собой акт официального признания и уважения государством пребывания
суверенитета аккредитующего государства.
В докладе были рассмотрены иммунитеты и привилегий консульских
учреждений, консульских должностных лиц, административно-технического
персонала консульских учреждений, а также привилегии
|
