Да не оскудеет рука дающего... - Деньги и кредит - Скачать бесплатно
Глава первая
Политика правительства в области общественного призрения и
благотворительности в конце XIX - нач. XX вв.
( 1. Вопросы общественного призрения в своде законов Российской империи.
В конце ХIX в. в России шел бурный процесс развития капиталистических
отношений. Вместе с тем наблюдалась неравномерность, незавершенность
развития российского капитализма, тесное переплетение старых и новых форм,
сложность социальной структуры. Важным социальным фактором в пореформенной
России являлось формирование промышленного пролетариата и промышленной
буржуазии. Ядро пролетариата в пореформенную эпоху составляли наемные
рабочие в крупных промышленных заведениях и на железнодорожном транспорте.
За 60-90-е годы XIX в. численность их увеличилась с 706 тыс. до 1432 тыс.
(в 2 раза). Большое значение имели и такие особенности экономики и
социальных отношений в России как активное государственное вмешательство в
экономику и слабое развитие частной собственности[1].
По переписи 1897 г. городское население увеличилось в 2,5 раза (с 6,1
млн. до 16,8 млн. человек) при общем росте населения страны в 1,5 раза.
Удельный вес городских жителей возрос с 8% до 13,4%. Социальная структура
была представлена таким образом: 6% 0 составляли дворяне и чиновники, 1,3%
- купцы, 44% - мещане, 40% - крестьяне, 8,7% - духовенство, разночинцы,
военные[2]. Что же касается сословного положения населения России, то оно
распределялось таким образом: 99,8 млн. (71%) составляли крестьяне, 13,4
млн. (10,7%) - мещане, 1,7 млн. (1,5%) - потомственные и личные дворяне,
624 тыс. (0,6%) - купцы и почетные граждане, 589 тыс. (около 0,5%) -
духовенство, около 1 млн. (0,8%) - “прочие” (инородцы, деклассированные
элементы, не указавшие своей сословной принадлежности)[3]. Дворянство
продолжало оставаться главным привилегированным сословием.
Внутренняя политика самодержавия в 80-90-е гг. характеризовалась
противоречивостью. Общее направление ее выражалось в откате к реакции путем
“пересмотра” и “исправления” реформ 60-70-х годов. Самодержавию удалось
провести серию контрреформ в сословном вопросе в области просвещения и
печати, в сфере местно управления. Главная его задача заключалась в том,
чтобы укрепить свою социальную опору - дворянство, позиции которого были
заметно ослаблены в силу объективных процессов социально-экономического
развития России. Однако это был временный откат к политической реакции.
Само правительство не могло не считаться с новыми веяниями и наряду с
контрреформами оно принимало меры, направленные на развитие экономики
страны.
Социальная политика в конце XIX - нач. ХХ в. не претерпела каких-либо
принципиальных изменений по сравнению с предшествовавшим периодом. Она
оставалась консервативной по своему характеру, была направлена на
сохранение и укрепление той социальной структуры общества, которая, по
мнению правящих верхов, всего более способствовала стабильности и порядку.
Для царя и его окружения Россия виделась страной главным образом двух
сословий - дворянства и крестьянства.
Накладывало свой отпечаток на социальную политику правительства и
нарастание в стране революционного движения. Чтобы успешнее противостоять
своим политическим противникам в борьбе за массы, власти стремились
активизировать и распространить шире свою традиционную попечительскую
политику, которая рельефно проявлялась прежде всего в создании
соответствующей законодательной базы. Именно в ней нашла отражение система
социальной помощи российского государства в тот период. В свою очередь она
отражает форму государственного устройства в определенном историческом
отрезке времени. С этим выводом одного из современных исследований истории
благотворительности в России нельзя не согласиться[4].
Созданная в России к концу XIX в. система государственно-общественного
призрения, благотворительности опиралась на российское законодательство,
отражавшее политику самодержавия в этом вопросе, практику взаимоотношения
властей с филантропическими организациями. Наибольшее число статей,
касающихся общественного призрения, было сгруппировано в т. XIII “Свода
законов Российской империи”[5]. Отметим также важные статьи, помещенные в
XIV томе и вошедшие в “Устав о предупреждении и пресечении
преступлений”[6], а также в “Положении о губернских и уездных земских
учреждений” (12 июня 1890 г.)[7] и в “Городовое Положение” (11 июня 1892
г.). По справедливому замечанию Е.Д.Максимова, постановления, касающиеся
общественного призрения занимают в последних двух Положениях не более
нескольких пунктов. Однако значение их велико, т.к. они определяли объем
деятельности в области общественного призрения, которой занимались земства
и городские учреждения[8].
Анализ и изучение законодательной базы российского государства конца
XIX - нач. ХХ в. позволяет выявить позицию царского правительства в области
общественного призрения, его отношение к общественной благотворительности в
целом. В Уставе об общественном призрении четко определены функции
Министерства Внутренних Дел в этом вопросе. В нем подчеркивалось, что
“главное заведывание делами общественного призрения принадлежит к предметам
ведомства Министерства Внутренних дел”[9]. На местах же надзор за
соблюдением постановлений Устава об общественном призрении возлагался “на
главных начальников губерний и областей, а равно на губернаторов и
градоначальников”. Заведование общественным призрением в губерниях и уездах
поручалось земским учреждениям, а в тех губерниях, где они отсутствовали -
приказам общественного призрения[10].
Следует отметить, что в пореформенной России продолжало существовать в
основном старое административно-территориальное деление. К началу ХХ в. в
России было 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства, 10 генерал-
губернаторств[11]. Главой местной администрации оставался губернатор,
официально признаваемый законами “хозяином губернии”. Революционное
движение и общественный подъем 60-х годов толкало правительство на усиление
власти губернатора. В 1866 г. губернаторы получили право независимо от
ведомства запрета собраний и закрытия органов печати[12]. Значительное
место в пореформенном местном аппарате заняли земские и городские
организации самоуправления, всесословные представительные органы, которым
государство вынуждено было передать некоторые второстепенные местные
административные и хозяйственные функции.
По реформе 1 января 1864 г. земства учреждались для руководства
строительством и управлением местных больниц, школ, дорог,
благотворительных заведений, для заведования продовольственным делом,
организаций поземельного кредита, для пропаганды агрономических знаний,
организации земской статистики и т.п.[13].
Положение о земских учреждениях 1890 г. явилось земской
контрреформой. Оно усилило дворянский элемент в земстве[14]. Председатель и
члены земских управ были приравнены к чиновникам, усилился и надзор за
земством. Губернатор осуществлял надзор не только “за законностью”, но и за
“целесообразностью” действий земств. В помощь ему было создано состоящее в
основном из чиновников учреждение - губернское по земским делам
присутствие. С 1892 г. - общее для земских и городских органов
“самоуправление” - губернское по земским и городским делам присутствие.
На созданные по Положению 12 июля 1870 г. городские органы
“самоуправления” (городские думы и управы) возлагались административные и
хозяйственные задачи. Попечительству городских дум и управ подлежали
вопросы благоустройства города (транспорт, освещение, отопление,
канализация, водопровод, а также заведование школьным, медицинским и
благотворительным делом, торговлей, кредитом и т.п.). Городской голова
возглавлял и думу, и управу, координируя работу этих учреждений[15].
Городовое положение 11 июня 1892 г. явилось городской контрреформой. Оно
заменило для избирателей налоговый ценз имущественным с целью отстранить
мелкую и среднюю буржуазию от управления. Избирательные права получили
только те жители города, которые имели недвижимое имущество, оцененное
особой оценочной комиссией на сумму не менее 3000 руб. (в столицах), в
губернских городах - 1000-1500 руб., в уездных - 300 руб. Значительно
возрос надзор за органами “самоуправления”. Вместе с тем Городовое
Положение 1892 г. предусматривало попечение о призрении бедных и о
прекращении нищенства; устройство благотворительных и лечебных заведений и
заведование ими на одинаковых с земскими учреждениями основаниях, участие в
мероприятиях по охранению народного здравия, развитие средств врачебной
помощи городскому населению, попечение о развитии средств народного
образования и установленные законом участие в заведовании учебными
заведениями, попечение об устройстве общественных библиотек, музеев,
театров и других подобного рода общественных учреждений[16]. Правительство
распространяло земское и “городское” самоуправление” на отдельные местности
медленно и неохотно. Даже к началу ХХ в. многие окраины России не имели[17]
ни земств, ни городских самоуправлений. Безусловно, это оказывало свое
влияние и на систему общественного призрения, которая в губерниях, где
отсутствовало земство и самоуправление, развивалась не столь эффективно.
В Уставе указывалось, что губернские и уездные земские учреждения по
делам общественного призрения должны действовать “в том составе и тем
порядком, какие определены Положением о земских учреждениях; правилами
этого же Положения определяется отчетность и ответственность сих учреждений
по вышеозначенным делам”[18]. Четко обозначена суть управления общественным
призрением, определены две цели: 1) ведение дел по управлению
благотворительными капиталами и имуществом; 2) ведение дела, собственно к
призрению относящиеся. Содержание этой деятельности составляло создание и
управление богоугодными и общественными заведениями - сиротскими и
воспитательными домами, больницами, домами для призрения умалишенных,
богадельнями и работными домами ”для прокормления неимущих работой”.
Земские учреждения и городские управления на равных началах должны
были осуществлять попечение о призрении бедных, заботиться о прекращении
нищенства в городах, устраивать в них благотворительные и лечебные
учреждения. К недвижимому имуществу учреждений общественного призрения
относились разные здания, фабрики, заводы, хозяйственные заведения и земли,
учрежденные под их ведением богоугодные заведения, пожалованные от
правительства и от частных лиц или самими ими устроенными. Это недвижимое
имущество могло быть отдано в наем, “в оброчное содержание” “для увеличения
дохода”. Капиталы общественного призрения, выраженные в билетах комиссии
погашения государственных долгов, а также в облигациях главного общества
железных дорог, по Уставу, составляли неприкосновенный фонд общественного
призрения. Проценты с этих капиталов могли быть использованы только на
благотворительные цели и на содержание земских богоугодных заведений. В
другие ценные, процентные бумаги эти капиталы могли быть обращены только с
высочайшего разрешения через Министерство Внутренних Дел[19].
Специально оговаривалось, что в случае, если от массы земских средств
появятся остатки, то они могут быть использованы на богоугодные заведения
только по постановлению губернского земского собрания. Как видим, Уставом
предусматривалась жесткая регламентация управлением учреждениями
общественного призрения, их капиталами. Капиталы, направляемые на нужды
общественного призрения, пополнялись за счет пособий, получаемых от городов
и казны, за счет подаяний и пожертвований, завещаний в пользу заведений
общественного призрения, штрафных денег, различного рода хозяйственных и
случайных доходов. Причем в Указе подчеркивалось, что города должны в
обязательном порядке выделять средства на благотворительные цели в
соответствии с существовавшим законодательством. Распределение пособий от
казны на цели общественного призрения осуществлялось только
централизованным порядком по распоряжению Министра внутренних дел.
Положения Свода законов по вопросам общественного призрения
свидетельствуют о том, что правительство поощряло пожертвования в пользу
благотворительных учреждений. Об этом свидетельствует специальный пункт
(20) “О подаяниях, пожертвованиях и завещаниях в пользу заведений
призрения”. Согласно ему учреждениям общественного призрения разрешалось
принимать подаяния, причем двоякого рода: 1) для нищих и убогих и 2) для
богоугодных заведений. Подаяния собирались путем кружечного сбора и
контроль по сбору пожертвований осуществлялся губернатором и губернскими
земскими управами. Законом предусматривалась и строгая отчетность по сбору
денег. При этом обращалось внимание на нравственный аспект частных
пожертвований. “При пожертвовании от частных людей должно обращать
внимание, - говорилось в Уставе, - на поведение и прежний образ жизни лица
приносящего, не был ли и не состоит ли под судом и следствием”[20].
Запрещалось принимать пожертвования от “порочных” людей, пытавшихся
“прикрыть” прежние свои поступки и получить награду от правительства.
Приказы общественного призрения в таких случаях были обязаны обращаться за
разрешением в Министерство Внутренних дел и сообщать туда сведения о лице,
подающем пожертвование. Таким образом, здесь ясно просматривается
дифференцированный подход к вопросам частной благотворительности.
Обращает на себя внимание и ориентация на гласность и открытость в
деле частной благотворительности. Так, например, земские учреждения,
принимая пожертвования от частных лиц на цели общественного призрения,
обязаны были публиковать информацию о таких пожертвованиях в специальных
ведомостях.
В Уставе дан очень подробный перечень тех конкретных условий, при
которых предусматривалось взыскание штрафных и пенных денег на
благотворительные цели, получения так называемых хозяйственных и случайных
доходов. В пункте 44 указывалось: “К хозяйственным доходам , на
общественное призрение предназначенным, принадлежат деньги, поступающие: 1)
за призрение и содержание в заведениях общественного призрения имущих
людей, нижних чинов военных и других ведомств; 2) от учрежденных при сих
заведениях аптек; 3) от фабрик, заводов и других хозяйственных заведений;
4) от работного дома за производимые содержащимися в оном людьми работы и
изделия; 5) за отпуски свыше определенного времени чиновников, получающих
жалованье из сумм общественного призрения[21].
Что же касается случайных доходов, предназначенных на нужды
общественного призрения, то здесь имелись в виду так называемые
апелляционные суммы, пошлины, деньги, полученные от продажи имения,
оставшегося в качестве погашения долгов умершего и т.п. При этом
подчеркивалось, что денежные средства должны использоваться строго по
назначению и что условия и размеры денежных пособий устанавливались земским
собранием на основе соизмеримости доходов и расходов. Как отмечалось в
Уставе, благотворительные заведения не должны увлекаться “великолепием и
излишествами”, т.е. высказывалась мысль о скромности и достаточности в
расходах, об ограничении ненужных расходов. Сметы на потребности
общественного призрения должны быть составлены земскими учреждениями и
утверждены на тех же основаниях, что и общая земская смета. В соответствии
с общими правилами Положения о земских учреждениях (1864 г.) должно было
осуществляться приобретение, отчуждение имущества, строительство и ремонт
зданий и т.д.
Законом регламентировалось и само учреждение приказов общественного
призрения их состав в тех губерниях, где не было земств. Оно
осуществлялось под председательством губернатора. Определялся и социальный
состав, сословное представительство в приказах - по одному от каждого
сословия, а именно от дворянства, губернского городского общества и
поселян[22]. В состав приказов входили и надзиратели богоугодных заведений,
и губернские врачебные инспекторы, принимавшие участие в обсуждении
вопросов о благоустройстве больниц, находившихся в ведении приказов. Члены
приказов увольнялись Министерством Внутренних Дел, штаты приказов
формировались в соответствии с его распоряжениями. Весьма подробно расписан
и порядок производства дел в приказах. Власть приказа распространялась
только на определенную губернию, где он учрежден и “приказ не входит ни в
какие дела, другим местам порученным”. Все вопросы должны были
рассматриваться коллегиально. По Уставу ограничивались полномочия и права
губернаторов, которые не могли распоряжаться в приказах “давать к
исполнению свои предложения”. В обязанность ему вменялось ”предлагать все
на общее суждение”[23]. Вместе с тем все распоряжения по приему и
увольнению людей из заведений, все дела по отчетности осуществлялись только
с ведома губернатора. Централизация решения вопросов налицо. Уставом
определялись и функции тех чиновников, которые приглашались для участия в
работе приказов, в частности медицинских работников. Они имели право
присутствовать при рассмотрении только тех вопросов, “кои относятся до
устройства заведений и до продовольствия, лечения, приема и выпуска
призреваемых в оных людей”. В обязанности дворянских предводителей и
городских голов, входивших в состав приказов, включалось информирование ими
о положении дел на местах. Они обязаны были также “представлять приказу о
всем том, что к пользе тех мест признают нужным”. О централизованном
характере управления приказами свидетельствует и положение (98), по
которому Министерство Внутренних Дел по согласованию с Министерством
финансов и Государственным Контролером представлялось право давать
предписания, указания по вопросам, связанным с приходно-расходными сметами.
Специальное положение (100) раскрывало подчиненность приказов общественного
призрения. В нем говорилось: “Приказы с принадлежащими к ним заведениями
подчиняются Правительствующему Сенату и Министерству Внутренних Дел”[24]. В
обязанности приказов входило принимать указы от Императорского Величества и
Сената, исполнять распоряжения Министерства и предложения губернатора.
Здесь же отмечалось, что приказы “никому иному не подает и не посылает
рапортов”[25]. Приказы имели право обращаться в городскую и уездную полицию
с различными предложениями и получать в ответ уведомления.
Ответственность за деятельность приказов возлагалась на губернатора,
поскольку он “главнейше участвовал во всех предметах”. Именно губернатор
обязан был следить за соблюдением законности, за выполнением приказом
правил и предписаний высшего начальства. Ответственность же за отчетную
документацию, ее своевременное оформление несли все члены приказа,
“составляющие присутствие оного”, а равно и бухгалтер, обязанный составлять
отчет. Медицинские чиновники, присутствовавшие в приказах временно, от
такой ответственности освобождались[26].
В Уставе определена классификация заведений общественного призрения:
сиротские и воспитательные дома, больницы и дома для умалишенных,
богадельни, работные дома. Поощряя частную благотворительность, Устав очень
четко высказал жесткую, вполне определенную позицию правительства по этому
вопросу. “Частным людям, обществам, городам и селениям не возбораняется
(подч. автором) учреждать от себя благотворительные заведения или к
учрежденным уже что-либо прибавлять с тем, однако же, чтобы то и другое
сходствовало с общими на сей предмет постановлениями, правилами”. Частные
благотворительные учреждения открывались только по разрешению правительства
(Полож. 175). “Предложения частных людей об устроении благотворительных
заведений, - говорилось в Уставе, - проводятся в действие местным
начальством или ими самими не иначе как с дозволения правительства”[27]
(подч. автором). Как видим, правительство держало под контролем частную
инициативу по вопросам общественного призрения и благотворительности.
Управление заведениями общественного призрения по закону возлагалось
на губернские и уездные земские учреждения (Полож. 176). В примечании,
однако, сделана оговорка о том, что в местностях, в которых не введены
земские учреждения, управление заведениями принадлежит приказам
общественного призрения или заменяющим их установлениям. Значительное
внимание в Уставе уделялось вопросам медицинского обслуживания беднейших
слоев населения. Большие обязанности в этом вопросе возлагались на земства.
Земские учреждения имели право приглашать на свои заседания, совещания с
правом голоса губернских врачебных инспекторов по делам о благоустройстве
заведений общественного призрения при обсуждении вопросов, касающихся
лечебной части (Полож. 177). Ростки демократизма просматриваются и в
положении о попечителях земских больниц, избиравшихся земскими губернскими
собраниями в губернских центрах и соответственно уездными земскими
собраниями в уездах (Полож. 178). Земским управам принадлежало право
назначать и избирать медиков, смотрителей и экономов - служителей в
заведениях общественного призрения. Заведование городскими больницами,
содержащимися на счет городских доходов, предоставлялось городским
общественным управлениям на одинаковых с земскими учреждениями
основаниях[28].
В введении приказов общественного призрения находились больницы для
содержания и лечения больных обоего пола. Больницы подчинялись Медицинскому
Департаменту Министерства Внутренних Дел. Местный надзор над больницами
возлагался на губернские врачебные управления. Инспекторы врачебных
управлений обязаны были несколько раз в год “обозревать больничные
заведения”, т.е. проверять и контролировать их деятельность. Инспекторы
имели право также вникать не только непосредственно в медицинские,
врачебные вопросы, но и в хозяйственные проблемы, от решения которых также
зависело состояние здоровья призреваемых. Для управления больницами и
решения лечебных, хозяйственных вопросов предусматривался штат смотрителей,
надзирателей, разных приставников и служителей, а также медиков и
фельдшеров.
В больнице общественного призрения принимались бесплатно бедные и
неимущие люди всякого звания (подч. автором). В положении (199)
оговаривалось, что имущие больные также имели право на лечение в этих
больницах, но только в том случае, если там имелись свободные места и за
умеренную плату. Плату за лечение неимущих должны были вносить те ведомства
и общества, к которым они принадлежали[29]. В особых случаях, например, во
время холерных эпидемий, все заболевшие принимались в эти больницы
бесплатно. В Уставе дан очень подробный перечень лиц, имевших право
бесплатно лечиться в больницах общественного призрения: 1) состоящие на
службе чиновники и канцелярские служители, получавшие не свыше 300 руб. в
год и не имевшие других средств к жизни. К этой же категории относились
чиновники и канцелярские служители, пользовавшиеся пенсией в таком же
размере и также не имевшие других средств к жизни; 2) отставные нижние
служители казенных ведомств; 3) мещане, не имеющие недвижимой собственности
в том городе, где учреждена больница, равно мещане, иногородние; 4) местные
купцы и мещане, имеющие недвижимую собственность, если в пользу этих
больниц поступали денежные от них сборы, а именно не из городских доходов,
а собственно от купеческих и мещанских обществ; 5) люди других состояний,
кои, получая незначительное содержание от службы или своих промыслов и
обремененные пропитанием больших семейств. В последнем случае закон
предполагал снисхождение к этим лицам и уважение к их положению. Больницам
общественного призрения вменялось в обязанность лечение таких больных[30].
Такой дифференцированный подход к лечению больных свидетельствовал, на наш
взгляд, о гибкости социальной политики правительства, о стремлении
законодательно закрепить права отдельных сословий на общественное
призрение.
В больницах общественного призрения допускалось амбулаторное лечение.
Законом предусматривалось право на такое лечение для лиц, несущих службу в
военно-сухопутном и военно-морском ведомствах и для членов их семей. Причем
эти льготы распространялись не только на лиц с низшим воинским званием, но
и на генералов, адмиралов, офицеров, состоявших на действительной воинской
службе. Чиновники, духовные лица различных вероисповеданий, находившиеся на
службе в управлениях и заведениях военного ведомства, все чины запаса,
медицинские служащие, сестры милосердия, воспитанники военных учебных
заведений, студенты императорской военно-медицинской академии также были
включены в перечень лиц, на которых распространялись льготы. Особым образом
были отмечены права на бесплатное лечение отставных, числящихся в запасе
раненых и увечных чинов, имевших соответствующие удостоверения.
За лечением больных, относящихся к военному ведомству, должен был
осуществляться контроль. В положении 224 отмечалась необходимость строгого
соблюдения медицинского обеспечения снабжения медикаментами воинских чинов.
“Ни под каким видом” не разрешалось использовать эти медицинские средства,
предназначенные для военных чинов, на нужды гражданских лиц, находящихся в
больнице. Контроль за этим должны были осуществлять губернские врачебные
управления. Как видим, военные чины пользовались особыми привилегиями в
медицинском обслуживании.
Помимо вышеуказанной категории лиц получать лечение в больницах
общественного призрения могли нижние чины таможенного ведомства, служащие
полицейских команд и гражданских ведомств. В особую группу были выделены
арестанты и лица, находящиеся под надзором полиции, не имеющие собственных
средств содержания, а также ссыльно-поселенцы Восточной Сибири на
основании Устава о ссыльных. По определенным правилам осуществлялось
лечение чиновников таможенного и почтового ведомств. При этом на
медикаменты предусматривалась плата 3 коп. в день на человека. Особые
правила были выработаны и в отношении арестантов. В местностях, где не было
приказов общественного призрения, земских учреждений, тюремные комитеты и
отделения получали из казны определенную плату за лечение в тюремных
больницах “в размере действительной необходимости” и “не свыше нормы,
установляемой для военных госпиталей”[31].
Законом предусматривалась строгая документальная отчетность по лечению
больных. Так, например, Устав предусматривал по истечение каждого года
Министерству Внутренних дел собирать сведения по губерниям, а
|
