Антимонопольная политика - Деньги и кредит - Скачать бесплатно
гражданским делам, апелляциям,
вопросами международного сотрудничества, экономического анализа.
Пятнадцать отделов и семь региональных подразделений Департамента
антитрестовского законодательства проводят расследования слияний
компаний, участвуют в гражданских процессах, осуществляют контроль за
исполнением антитрестовского законодательства американскими компаниями,
осуществляющими деятельность за рубежом. По результатам расследований,
проводимых Департаментом антитрестовского законодательства, сторона,
обвиняемая в нарушении, соглашается устранить нарушение. Данное
соглашение должно получить подтверждение в решении суда, вынесенного в
защиту публичного интереса. Уголовное расследование проводится в случаях
такого «неразумного ограничения торговли», как, например, фиксирование
цен, установление спекулятивных цен на торгах, раздел территории и пр.
Департамент, как и Министерство юстиции США в целом, выполняет функции,
аналогичные российской прокуратуре.
Глава 2. Особенности развития антимонопольного законодательства и
поддержки конкуренции в России.
В социалистических странах борьбы с монополиями не было как
таковой. Наоборот, государственное планирование прямо предусматривало
создание крупных предприятий, Это считалось наиболее рациональным
способом организации выпуска продукции, обеспечивающим снижение затрат за
счет эффекта масштаба.
В результате этого, экономика России оказалась суммой гигантских
предприятий: ѕ всех занятых работали на предприятиях с числом работников
более 1 тысячи человек, и эти предприятия производили 75% всей
промышленной продукции. Но даже в такой огромной стране, как Россия, не
нужны были гиганты, производящие одинаковую продукцию. Например, в
отраслях российской промышленности уровни концентрации к середине 90-х
годов составляли: полиграфическая промышленность - 94%, черная
металлургия – 83%, машиностроение и металлообработка – 845, т.е. в
машиностроении заводы являлись абсолютными монополистами.
«Гигантские заводы-монополисты в России всегда были равнодушны к
техническому прогрессу. Именно сверхмонополизированная структура
российской экономики сделала ее неэффективной и превратилась в главный
барьер на пути рыночных преобразований»*.
Сегодня в России создано свое антимонопольное законодательство.
Однако реализовать его на практике чрезвычайно трудно, поскольку речь
приходится вести не о защите конкуренции, а о ее воссоздании. Тем не
менее, государство не только старается создать условия для развития
различных структур производства, но и поддерживает конкуренцию,
эффективно применяя антимонопольное законодательство.
Изменение экономической системы в России, формирование рынка и
рыночных отношений выявили настоятельную потребность в законодательстве,
обеспечивающем нормальное функционирование рынка, создание благоприятных
условий для развития конкурентной среды.
Такое законодательство начало создаваться с принятием в 1991 г.
Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках». Этот Закон много раз подвергался изменениям, что
отражало изменения рыночной среды. Наиболее существенные изменения были
внесены в 1995 г. В этом же году были приняты законы «О естественных
монополиях» и «О рекламе». Наконец, в 1999 г. принят Закон «О защите
конкуренции на рынке финансовых услуг». Все эти законы взаимосвязаны по
сфере регулируемых отношений. Они приводятся в исполнение, как правило,
одними и теми же государственными органами — федеральным органом
исполнительной власти, Министерством Российской Федерации по
антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и его
территориальными органами. Многие понятия, используемые в Законе «О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных
рынках» как законе основополагающем, применяются и в иных законах, так
или иначе регулирующих конкурентные отношения. Все законы имеют общую
цель — регулирование государством поведения на рынке его участников,
обеспечение конкурентной политики и контроля соблюдения законодательства,
осуществление контроля концентрации капитала. Совокупность упомянутых
законов и развивающих их правовых нормативных актов разного уровня обычно
именуют законодательством о конкуренции или конкурентным
законодательством Во всех странах с рыночной экономикой существуют не
только законодательство о конкуренции, но и системы органов государства,
задачами которых являются отслеживание и пресечение монополистической
деятельности, зашита конкуренции, применение мер принуждения и
ответственности за антиконкурентное поведение, сформировалось также и
самостоятельное антимонопольное или конкурентное право.
2.1. Роль государства в регулировании рыночной экономики.
Нет и не может быть эффективной, базирующейся на современных научно-
технических достижениях, социально ориентированной экономики без активной
роли государства. За государством всегда сохраняются классические
функции, такие, как: обеспечение свободы предпринимательства,
стимулирование деловой активности и борьба с монопольными тенденциями.
Масштабы государственного регулирования, его конкретные формы и методы
существенно различаются по странам. Они отражают и историю, и традиции,
масштабы страны и многие другие факторы. Задачи государства связаны не
только с созданием условий для функционирования рынка, но и с борьбой
против монополизации рынка.
Определяя направления государственного регулирования, мы должны
отдавать себе отчет в том, что речь идет об экономике, находящейся в
переходном состоянии, оказавшейся в затяжном кризисе, во многом носящей
неклассический, нетрадиционный характер. Он связан с разрывом глубинных
воспроизводственных связей в экономике, с перерастанием спада
производства в разрушение экономических структур.
Центральный вопрос государственного регулирования – проблема
разработки стратегии социально-экономических преобразований в стране с
четким определением конечных целей, приоритетов, этапов.
Реализация экономических реформ потребовала создания нового
адекватного законодательства. Важнейшим комплексом законов, призванных
обеспечивать эффективное продвижение реформ, становление и развитие
рыночной экономики, являются законы, регулирующие отношения, влияющие на
конкуренцию на рынках Российской Федерации, призванные обеспечивать
предупреждение и пресечение монополистической деятельности и
недобросовестной конкуренции.
Несмотря на относительно небольшой срок существования российского
конкурентного законодательства, в истории его создания можно выделить
несколько этапов.
1. Начальным этапом считается принятие в 1991 г. Закона РСФСР «О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных
рынках». Закон о конкуренции определил основные положения государственной
конкурентной, в том числе антимонопольной, политики, направленной на
предупреждение и пресечение злоупотребления хозяйствующими субъектами
доминирующим положением на соответствующих товарных рынках, формы
недобросовестной конкуренции, а также пределы допустимой экономической
концентрации производства и сбыта.
2. Второй этап — формирование конституционных основ конкурентного
законодательства. Новая Конституция Российской Федерации, принятая
всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., гарантировала единство
экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и
финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической
деятельности (п. 1 ст. 8).
3. Третий этап в развитии конкурентного законодательства начался в
ноябре 1994 г. и связан с принятием нового Гражданского кодекса
Российской Федерации. Так, ч. 2 п. 1 ст. 10 ГК РФ не допускает
использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также
злоупотребление доминирующим положением на рынке. Такое установление
пределов осуществления гражданских прав согласуется с положением ч. 3 ст.
17 Конституции Российской Федерации о том, что осуществление прав и
свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других
лиц.
4. Четвертым этапом в развитии конкурентного законодательства можно
считать создание ряда новых направлений Закона о конкуренции.
А. Ценовое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов,
занимающих доминирующее положение на рынке.
Б. Правовое оформление политики демонополизации.
В. Создание специального законодательства, развивающего правила
добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам
хозяйственного оборота.
5. Пятый этап связан с отменой монополии внешней торговли,
либерализацией экспортно-импортной деятельности, которые потребовали
обеспечения зашиты интересов российских товаропроизводителей в условиях
конкуренции с импортерами.
6. Шестой этап — формирование законодательства о защите конкуренции
на рынке финансовых услуг, так как российское конкурентное право нельзя
было бы считать достаточно полным, если бы оно не охватывало такой важной
сферы, как рынки банковских, страховых и иных услуг, связанных с
пользованием денежными средствами юридических и физических лиц.
Обобщая обзор истории законодательства Российской Федерации,
регулирующего развитие конкуренции, предупреждение и пресечение
монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, следует
констатировать, что к середине 1999 г. его формирование в основном
завершилось. Сегодня можно с полным основанием утверждать, что в стране
складывается новая комплексная отрасль законодательства — конкурентное
законодательство.
Об остроте проблемы свидетельствует практика антимонопольных
законов. Принятый в 1995г. Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в
Закон РСФСР «О конкуренции и антимонопольной деятельности на товарных
рынках» устанавливает перечень жестких запретов на действия
государственных и местных органов управления, направленных на ограничение
конкуренции дает ГКАП (Государственный Комитет Антимонопольной Политики)
России широкие права и полномочия по контролю за соблюдением норм
антимонопольного законодательства.
Федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать
акты и совершать действия, направленные на:
. введение ограничений на создание новых хозяйственных объектов, а также
установление запретов на осуществление отдельных видов деятельности;
. установление запретов и иных ограничений на вывоз и продажу товаров из
одного региона в другой;
. выдачу хозяйственным субъектам указаний о приоритетном заключении
договоров с определенным кругом покупателей;
предоставлять отдельным хозяйственным субъектам необоснованных
льгот, ставящих их в преимущественное положение по отношению к другим
предприятиям, действующих на данном рынке.
Анализ деятельности антимонопольных органов России показывает, что
только за 1996 год они приняли к рассмотрению около тысячи заявлений по
нарушению антимонопольного законодательства.
В течении последних лет сохраняется тенденция увеличения как
количества, так и удельного веса дел по фактам нарушения Закона о
конкуренции, что свидетельствует о серьезности проблем, возникающих в
процессе государственного регулирования предпринимательской деятельности,
особенно на региональном и местном уровнях.
Практика показывает, что в различных субъектах Российской
Федерации имеют место несколько видов нарушений антимонопольного
законодательства. Так, «основным видом нарушений Закона о конкуренции
является необоснованное препятствие осуществлению деятельности
хозяйственных субъектов со стороны органов исполнительной власти – около
1/3 от общего количества рассмотренных по данной статье дел».*
Во многих регионах Российской Федерации сохраняется практика
необоснованного препятствования предпринимательской деятельности путем
усложнения порядка лицензирования и произвольного расширения перечня
видов деятельности, подлежащих лицензированию.
Также значимой группой нарушений Закона о конкуренции является
необоснованное предоставление льгот отдельным хозяйственным субъектам.
Например, признано противоречащим антимонопольному законодательству и
отменено решение МПС России, которое обязывало собственников грузовых
вагонов, не относящихся к парку МПС России приобретать новые узлы для
ремонта вагонов за счет собственных средств, в то время, как действующие
инструкции предполагают единые правила проведения планового ремонта
подвижного состава для всех организаций, независимо от подведомственности
и форм собственности. Тем самым создавались особые условия для
предприятий, располагавших собственным вагонным парком и не входящих в
МПС России.
В Томске оживленно ведется дискуссия о демонополизации жилищно-
коммунальной области. Так, в газете «Красное знамя» от 11 апреля 2002
года опубликована статья «Монополисты живут за счет населения». В статье
подчеркивается важность предоставления равных условий для предприятий,
занимающихся коммунальным хозяйством, а также обращалось внимание
читателей на то, что государство должно решительно действовать против
монополистов, решающих свои проблемы за счет населения, компенсируя
потери на сетях ростом тарифов.
Антимонопольные органы работают по контролю за реализацией
федерального закона «О государственном регулировании производства и
оборота этилового спирта и алкогольной продукции». При этом выявлены
многочисленные нарушения не только производителей, незаконно сбывающих
фальсифицированные вино-водочные изделия, но и организаций исполнительной
власти субъектов Российской Федерации (в виде установления дополнительных
сборов на продажу ликеро-водочных изделий).
Характерным примером нарушения антимонопольного законодательства
являются указания органов исполнительной власти о приоритетном заключении
договоров по поставке товаров и оказании услуг.
Так, в большинстве сельскохозяйственных регионов периодически
принимаются решения, запрещающие производить отгрузку зерна иным
потребителям до окончания поставок в региональные фонды. Эти акты не
только ограничивают установленную законодательством свободу действий
хозяйственных субъектов на рынке сельскохозяйственной продукции, но и
обуславливают нанесение прямого экономического ущерба в связи с не
использованием ранее заключенных договоров.
2.2. Система антимонопольных органов и порядок их формирования.
В соответствии с Законом о конкуренции (ст. 3) государственную
политику по содействию развитию товарных рынков и конкуренции,
предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и
недобросовестной конкуренции проводит федеральный орган исполнительной
власти — федеральный антимонопольный орган. Таким образом, федеральный
антимонопольный орган фактически действует в двух основных направлениях.
Во-первых (и это, по нашему мнению, основная цель его деятельности), он
проводит государственную политику, направленную на демонополизацию
экономики Российской Федерации на федеральном уровне, в отдельных
отраслях и регионах, на формирование, развитие и эффективное
функционирование товарных рынков в их многообразных продуктовых и
географических границах. Во-вторых (и это, скорее, обеспечивающая
задача), федеральный антимонопольный орган обеспечивает предупреждение,
ограничение и пресечение монополистической деятельности и
недобросовестной конкуренции т.е. устранение неблагоприятных последствий
для развития конкуренции и нормального функционирования рынка, вызванных
действиями и соглашениями хозяйствующих субъектов и органов
исполнительной власти и местного самоуправления.
Под предупреждением монополистической деятельности понимается
комплекс мер, принимаемых антимонопольным органом по созданию
экономических, организационных и правовых условий, в которых появление
монополизма и концентрация рыночной власти у отдельных хозяйствующих
субъектов становятся невозможными в силу особенностей товарного рынка
(демонополизация экономики, устранение барьеров входа на рынок,
либерализация внешней торговли, деконцентрация рынков и расширение их
географических границ).
Ограничение монополистической деятельности — процесс формирования и
реализации условий, не позволяющих доминирующим на рынке хозяйствующим
субъектам злоупотреблять своей рыночной властью, ограничивая конкуренцию
и ущемляя интересы других хозяйствующих субъектов или граждан. Сюда
относятся, например, такие функции антимонопольного органа как ведение
реестра хозяйствующих субъектов, занимающих на рынке определенного товара
долю свыше 35 процентов, контроль за экономической концентрацией,
проведение проверок соблюдения антимонопольного законодательства.
Пресечение монополистической деятельности — собственно
правоприменительная деятельность антимонопольного органа по выявлению
фактов нарушения запретов и иных ограничений, установленных
антимонопольным законодательством, возбуждение и рассмотрение дел и
принятие по ним решений, обязательных для нарушителей, контроль за
исполнением решений и предписаний.
Федеральный антимонопольный орган входит в структуру федеральных
органов исполнительной власти, формируемую в порядке, установленном
Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом
«О Правительстве Российской Федерации».
Территориальные органы федерального антимонопольного органа
независимы не только в организационно-структурном, но и в финансовом
отношении, поскольку финансируются из средств федерального бюджета.
Законом не предусмотрены какие-либо ограничения в отношении
количества, структуры и местоположения территориальных органов
федерального антимонопольного органа, однако традиционной стала практика
их формирования в соответствии с административно-территориальным делением
Российской Федерации.
Федеральный антимонопольный орган, как установлено п. 1 ст. 78
Конституции Российской Федерации и Законом, наделяет территориальные
органы полномочиями в пределах своей компетенции.
Задачи и цели антимонопольных органов.
Основные задачи и цели федерального антимонопольного органа, а
также ответственность его должностных лиц определяются Законом и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации.
К основным задачам федерального антимонопольного органа,
непосредственно указанным в Законе, относятся:
• содействие формированию рыночных отношений на основе развития
конкуренции и предпринимательства;
• предупреждение, ограничение и пресечение монополистической
деятельности и недобросовестной конкуренции;
• государственный контроль за соблюдением антимонопольного
законодательства.
Федеральный антимонопольный орган выполняет следующие основные
функции, прямо перечисленные в Законе:
• направляет в Правительство Российской Федерации предложения по
вопросам совершенствования антимонопольного законодательства и практики
его применения, заключения о проектах законов и других нормативных актов,
касающихся функционирования рынка и развития конкуренции;
•дает рекомендации федеральным органам исполнительной власти,
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного
самоуправления о проведении мероприятий, направленных на содействие
развитию товарных рынков и конкуренции;
• разрабатывает и осуществляет меры по демонополизации производства
и обращения;
• контролирует соблюдение антимонопольных требований при создании,
реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов;
• контролирует приобретение акций (долей) с правом голоса в
уставном капитале хозяйственных обществ, которое может привести к
доминирующему положению на рынках в Российской Федерации хозяйствующих
субъектов либо к ограничению конкуренции.
Для содействия развитию товарных рынков и конкуренции, поддержки
предпринимательства и демонополизации федеральный антимонопольный орган
может направлять соответствующим федеральным органам исполнительной
власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органам местного самоуправления рекомендации:
• о предоставлении льготных кредитов, а также об уменьшении налогов
или освобождении от них хозяйствующих субъектов, впервые вступающих на
рынок определенного товара;
• об изменении сфер применения свободных, регулируемых и
фиксированных цен;
• о создании и развитии параллельных структур в сферах производства
и обращения, в том числе за счет централизованных инвестиций и кредитов;
• о финансировании мероприятий по расширению выпуска товаров в
целях устранения доминирующего положения отдельных хозяйствующих
субъектов;
• о привлечении иностранных инвестиций, создании организаций с
иностранными инвестициями и свободных экономических зон;
• о лицензировании экспортно-импортных операций и изменении
таможенных тарифов;
• о внесении изменений в перечни видов деятельности, подлежащих
лицензированию, и в порядок их лицензирования.
Федеральный антимонопольный орган принимает участие в реализации
федеральных программ демонополизации, программ развития конкуренции и
поддержки предпринимательства.
Полномочия федерального антимонопольного органа и его
территориальных органов.
Полномочия федерального антимонопольного органа (в настоящее время
— Министерства по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства), а также его задачи предусмотрены несколькими
федеральными законами, связанными с функционированием и развитием
товарного рынка. Они различаются сферой применения, регулируемыми
отношениями и методом регулирования. В связи с этим представляется
целесообразным раздельное рассмотрение полномочий, определенных Законом о
конкуренции, Законом о естественных монополиях, Законом о рекламе,
Законом о защите конкуренции, т.е. законами, составляющими конкурентное
законодательство.
Связь полномочий антимонопольных органов с их задачами. Основной
задачей антимонопольных органов является содействие формированию рыночных
отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства, защита
интересов малого предпринимательства. Эту задачу можно рассматривать как
созидательную. Ее выполнение неразрывно связано с другой —
государственным контролем соблюдения антимонопольного законодательства.
Контроль осуществляется по разным направлениям: предупреждение,
ограничение и пресечение монополистической деятельности и
недобросовестной конкуренции, предупреждение необоснованной концентрации
капитала. Методы реализации этих задач дают основания назвать их
репрессивными.
В зависимости от связи полномочий антимонопольного органа с его
задачами можно выделить несколько групп полномочий антимонопольных
органов:
• полномочия, направленные на развитие конкуренции и
предпринимательства (на реализацию задач созидательного характера);
• полномочия, связанные с осуществлением государственного контроля
и соблюдения антимонопольного законодательства;
• полномочия по применению мер и ответственности к нарушителям
законодательства.
Полномочия, направленные на развитие конкуренции и
предпринимательства:
А. Проведение анализа и оценки состояния конкурентной среды на
товарных рынках.
Б. Определение доминирующего положения хозяйствующего субъекта.
В Разработка рекомендаций по развитию конкурентной среды на
товарных рынках.
Г. Дача разъяснений по вопросам применения антимонопольного
законодательства.
Полномочия по осуществлению государственного контроля соблюдения
антимонопольного законодательства:
А Принятие решения и выдача предписания в случае нарушения
антимонопольного законодательства.
Б. Антимонопольный контроль на торгах.
В. Привлечение нарушителей антимонопольного законодательства к
ответственности.
Г. Право антимонопольных органов на предъявление иска в суд.
Д. Форормирование и ведение антимонопольными органами Реестра.
Особую роль в формировании правового поля конкурентных рыночных
отношений играет совершенствование федерального законодательства. В этой
связи необходимо ускорить разработку и принятие федеральных законов и
иных правовых актов по вопросам регистрации юридических лиц,
лицензирования, защиты конкуренции на финансовых рынках, конкурсного
порядка распределения заказов на поставку продукции для государственных
нужд, сертификации. Четкая правовая регламентация данных вопросов на
федеральном уровне позволит существенно ограничить нарушения
законодательства и злоупотребления со стороны власти, даст возможность и
производителям эффективно защищать свои права и интересы.
Заключение.
Государство выполняет в экономической жизни цивилизованных стран
несколько важнейших функций. Первая из них – защита экономических свобод
и правил хозяйственной жизни, что делает коммерческие операции более
предсказуемыми и снижает их риск. Для защиты экономических свобод и
принятых обществом форм хозяйственной деятельности государство создает
антимонопольные законы, судебную систему и организует исполнение таких
законов.
Второй важнейшей функцией государства в мире экономики является
компенсация слабостей рыночных механизмов. Необходимость в этом диктуется
тем, что рыночные механизмы допускают ошибки, а некоторые проблемы решить
не могут. Это ухудшает условия хозяйственной деятельности, а потому
участники рынка, исходя из общенациональных интересов, поручают
государству устранению таких ошибок.
Выполняя возложенные на него задачи, государство защищает рынки от
монополизации, совершенствуя антимонопольные законы.
В первой главе данной работы мы проследили историю возникновения
монополий, обеспечение исполнения антитрестовских законов в США, а также
особенности развития антимонопольного законодательства в России и роли
государства в регулировании рыночной экономики.
В итоге мы пришли к следующим выводам, характерным для западной и
российской экономики:
. развитие ситуации на товарных рынках и условия формирования цен сильно
зависят от того, насколько поставки товаров сконцентрированы в руках
крупнейших фирм;
. для вытеснения с рынка существующих конкурентов и предотвращения
появления на нем новых соперников, стремящиеся к монополии фирмы
стараются поглотить более слабых противников (более характерно для
западных стран) и возвести труднопреодолимые барьеры для входа на
рынок потенциальных конкурентов (чаще встречается в экономике
России).
. для предотвращения монопольного диктата в области цен и объемов
производства государство обычно вводит специальное антимонопольное
законодательство и устанавливает строгие меры ответственности за
ущемление прав покупателей и ограничение конкуренции.
. В России антимонопольное законодательство имеет существенные
особенности. Во-первых, для экономики страны важно развивать
разнообразное производство и воссоздавать конкурентноспособные фирмы,
а затем уже защищать специальными законами конкуренцию. Во-вторых,
нужно ускорять разработку законов, их принятие в вопросах защиты
производителя от злоупотреблений со стороны власти.
Всестороннее изучение вопроса антимонопольного законодательства и
поддержки конкуренции – тема, довольно подробно проработанная западными
экономистами и недостаточно освещенная в отечественной литературе.
Необходима большая работа отечественных экономистов в рассмотрении
данного вопроса, так как это представляется важным в том, чтобы менять
состояние
|
