Правовая основа местного самоуправления - Гражданское право и процесс - Скачать бесплатно
Правовая основа местного самоуправления
ПЛАН:
|Понятие правовой основы местного самоуправления |3 |
|Международное законодательство |3 |
|Конституция российской федерации |4 |
|Федеральное законодательство |5 |
|Законодательство субъектов российской федерации |8 |
|Муниципальные нормативные правовые акты |9 |
|Нормативные акты и литература |12 |
1. ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Местное самоуправление - это «организация власти на местах,
предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного
значения». Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при
наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности
составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ
является правовая основа местного самоуправления.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему
нормативных правовых актов обеспечивающих эффективное регулирование
вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской
Федерации. Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации
составляют:
Европейская хартия местного самоуправления; Конституция Российской
Федерации;
федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации;
конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации; уставы и другие
нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие вопросы
организации и деятельности местного самоуправления.
2. МЕЖДУНАРОДНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные
принципы и нормы международного права и международные договоры Российской
Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным
договором Российской Федерации установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного
договора»[1].
Одним из таким актов международного права, важнейшим элементом правовой
основы местного самоуправления в Российской Федерации является подписанная
от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года, ратифицированная
Федеральным собранием Российской Федерации (Федеральный закон от 11.04.98 №
55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления») и
вступившая в силу для Российской Федерации с 01 сентября 1998 года
Европейская хартия местного самоуправления, разработанная и принятая
Советом Европы 15 октября 1985 года.
Европейская хартия местного самоуправления дает понятие местного
самоуправления (ст. 3), устанавливает общие принципы закрепления
компетенции самоуправления (ст. 4), закрепляет гарантии защиты
территории местным самоуправлением (ст. 5), право местного самоуправления
определять свои внутренние административные структуры (ст. 6). Кроме того,
она включает положения об условиях осуществления полномочий на местном
уровне (ст. 7), об источниках финансирования органов местного
самоуправления (ст.9), об административном контроле за деятельностью
органов местного самоуправления (ст.8), а также закрепляет право органов
местного самоуправления на объединение (ст. 10) и право на судебную защиту
для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий (ст.11).
При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает
обязательства государств, подписавших ее, в том числе Российской Федерации.
Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во
внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции
государства»[2]. Российская Федерация как участник этого договора обязуется
соблюдать установленный ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и
деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская
хартия местного самоуправления устанавливает обязанность государств -
членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, направлять
Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о
законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы
соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.
Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления, являясь
базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской
Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового
регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по
составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции
Российской Федерации, федеральных законов по вопросам местного
самоуправления и др.
3. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституция Российской Федерации как основной закон государства
занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней
устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного
самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры
устройства самой близкой к населению власти - органов местного
самоуправления»[3], закрепляются общие принципы построения и
функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного
самоуправления в Российской Федерации.
Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и
гарантируется местное самоуправление»[4]. Конституция Российской Федерации
содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст.
130-133), а, кроме того, ряд положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32,
33, 40, 41, 43, 46. 68 Конституции Российской Федерации. С точки зрения
организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют
следующие конституционные положения:
• местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;
• органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти;
• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения
муниципальной собственностью
• местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,
выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы
местного самоуправления;
• структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно;
• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих
территории.
В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные
положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления.
Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных
местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция
указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:
• управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение н
исполнение местного бюджета;
• установление местных налогов и сборов;
• осуществление охраны общественного порядка;
• иные вопросы местного значения.
Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии
местного самоуправления:
• право на судебную защиту;
• право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате
решении, принятых органами государственной власти;
• запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Ставя органы местного самоуправления вне системы органов
государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время
допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными
полномочиями.[5] В таких случаях им должны быть переданы необходимые
материальные и финансовые средства, а реализация полномочий -
контролироваться государством.
4. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Ст. 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих
принципов организации местного самоуправления к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения
согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации «издаются федеральные
законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации».[6] Иначе говоря, федеральное
законодательство о местном самоуправлении составляет «юридическую базу для
правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской
Федерации» . Оно обеспечивает общие для всех субъектов Российской Федерации
подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного
самоуправления, дает определения основных понятий и терминов, используемых
при правовом регулировании муниципальных отношений.
Основополагающие начала организации и деятельности местного
самоуправления, закрепляемые Конституцией Российской Федерации, получили
развитие в Федеральном законе от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Данный закон «в соответствии с Конституцией Российской
Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении
народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного
самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает
общие принципы организации местного самоуправления в Российской
Федерации»[7]. Согласно ст. 7 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред.
от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» ему не могут противоречить другие федеральные законы,
законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального
права. В случае же противоречия норм муниципального права, содержащихся в
этих законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному
закону от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны
применяться положения Конституции Российской Федерации и названного закона.
Это в равной мере распространяется на республики, края, области, города
федерального значения, автономную область, автономные округа.
Данный закон устанавливает территориальные, финансово-экономические
основы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления,
ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, контроль за их деятельностью, определяет органы местного
самоуправления и должностные лица местного самоуправления, формы прямого
волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного
самоуправления.
Особенная роль Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от
17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» в развитии правовой основы местного самоуправления
определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных
органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области местного самоуправления. Так, полномочия
органов государственной власти Российской Федерации устанавливает ст. 4,
согласно которой на федеральном уровне осуществляется законодательное
регулирование общих принципов организации и деятельности местного
самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов. Речь в данном
случае идет не только о Конституции Российской Федерации, Федеральном
законе от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и о других
федеральных законах, регулирующих отдельные вопросы построения
и функционирования местного самоуправления, в частности, вопросы
ответственности органов местного самоуправления за нарушение законов;
организации местного самоуправления в закрытых административно-
территориальных образованиях; основ муниципальной службы и т. д.
Федеральные органы государственной власти обязаны обеспечивать соответствие
законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении
Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. К
полномочиям органов государственной власти Российской Федерации закон
относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного
самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов;
федеральных программ развития местного самоуправления; федеральных гарантий
избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления; порядка судебной защиты прав
местного самоуправления;
порядка судебной защиты прав местного самоуправления; федеральных гарантий
финансовой самостоятельности; регулирование основ муниципальной службы и т.
д.[8] Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом
отдельными полномочиями Российской Федерации. При этом им передаются
материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления указанных
полномочий и осуществляется контроль за их реализацией. К ведению
Российской Федерации в области местного самоуправления в лице
соответствующих органов относится также осуществление прокурорского надзора
за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного
самоуправления.
Целям обеспечения федеральных гарантий избирательных прав граждан при
выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления служит Федеральный закон от 26.11.96 №138-ФЗ (ред. от
22.06.98) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который
«устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных
прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления в случаях нарушения указанных прав»[9]. Данный
закон применяется в случаях, если:
представительным органом субъекта Российской Федерации не принят закон,
устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; представительным
органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав
муниципального образования; в муниципальном образовании отсутствует
выборный представительный орган местного самоуправления и т.п., но только в
части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Для установления и обеспечения федеральных гарантий финансовой
самостоятельности местного самоуправления был принят Федеральный закон от
25.09.97 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской
Федерации», который «определяет основные принципы организации местных
финансов, устанавливает источники формирования и направления использования
финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в
муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного
самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав
органов местного самоуправления»[10].
«Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового
положения муниципальных служащих в Российской Федерации»[11] установлены
Федеральным законом от 08.01.98 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации». Данный закон определяет понятия муниципальной
должности, муниципальной службы, разряды, ограничения, поощрения,
ответственность, гарантии муниципальных служащих и другие вопросы
муниципальной службы.
Крайне важную роль на этапе формирования правовой основы местного
самоуправления сыграли Указы Президента Российской Федерации и
Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного
самоуправления, т.к. «для того, чтобы закон заработал необходим пусковой
механизм его реализации»[12]. Некоторые из этих актов продолжают составлять
правовую основу местного самоуправления: Указ Президента РФ от 11.06.97
№568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской
Федерации»; Указ Президента РФ от 22.10.98 №1281 «О конгрессе муниципальных
образований Российской Федерации»;
Постановление Правительства РФ от 19.01.98 №65 «О федеральном реестре
муниципальных образований в Российской Федерации» и др.
.
4. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской
Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством,
имеет свою конституцию, а другие субъекты Российской Федерации - устав.
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны соответствовать
Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые имеют
верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся
в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном
самоуправлении (например, ст.108-116 Устава Красноярского края от 29.02.96
№8-252) не должны противоречить основополагающим началам и принципам
организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией Российской
Федерации и ранее указанными федеральными законами. Как уже упоминалось
установление общих принципов организации местного самоуправления относится
к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по
которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области местного самоуправления. Согласно ст.5
данного закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации
осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. Они принимают
и изменяют законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении
(например, Закон Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98)
«О местном самоуправлении в Красноярском крае»), о муниципальных выборах
(например, Закон Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97)
«О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае»), о
местном референдуме (например, Закон Красноярского края от 28.06.96 №10-298
«О местном референдуме»), о муниципальной службе (например, Закон
Красноярского края от 21.10.97 №15-580 «О муниципальной службе в
Красноярском крае»). Закон относит к полномочиям органов государственной
власти субъектов Российской Федерации решение вопросов о передаче
собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность,
регулировании отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и
местными бюджетами (например, ст.30-41 Закона Красноярского края от
10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском
крае»). В ведении субъектов Российской Федерации находятся установление и
изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований, их границ и наименований, а также установление
порядка регистрации уставов муниципальных образований (например, ст.13-14
Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном
самоуправлении в Красноярском крае»). Кроме того, субъекты Российской
Федерации вправе регулировать законами особенности организации местного
самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Субъекты
Российской Федерации могут принимать законы об административных
правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного
самоуправления (например. Закон Красноярского края от 24.06.97 №14-506 «Об
установлении административной ответственности по вопросам, связанным с
осуществлением местного самоуправления»). Важная роль принадлежит органам
государственной власти субъектов Российской Федерации в создании и
функционировании системы гарантий местного самоуправления. Они призваны
обеспечить: гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;
сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов
минимальной бюджетной обеспеченности;
государственные минимальные социальные стандарты; компенсацию местному
самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений,
принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления. Органы
государственной власти субъектов Российской Федерации принимают
региональные программы развития местного самоуправления. Они также
осуществляют контроль за соблюдением законодательства о местном
самоуправлении, обеспечивают соответствие законов субъектов Российской
Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и
федеральным законам. Кроме того, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления
законом, отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с
одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для
осуществления переданных полномочий и осуществлять контроль за их
реализацией[13].
Однако процесс формирования законодательства субъектов Российской
Федерации проходит очень неравномерно: лишь в незначительной части регионов
правовую базу «можно считать удовлетворительной, в большинстве же законы
либо не принимаются, либо принимаются с грубейшими нарушениями федерального
законодательства»[14]. Так, законом Архангельской области
устанавливается соподчиненность муниципальных образований, законом
Чувашской республики полностью регламентируется деятельность органов
местного самоуправления по решению вопросов местного значения, законом ряда
областей устанавливается структура органов местного самоуправления. В ст.4
Закона Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О
выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» установлено,
что «дата проведения выборов определяется Законодательным Собранием края по
согласованию с Губернатором края»[15], что «является вмешательством в
компетенцию органов местного самоуправления»[16]. Таким образом, при
наличии большого разнообразия в подходах к регулированию конкретных
вопросов местного самоуправления, находящихся в ведении субъектов
Российской Федерации, недопустимо нарушение основ организации и
деятельности местного самоуправления, установленных Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами.
5. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления - уставы
муниципальных образований, в которых на основе федерального
законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном
самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного
самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная,
финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об
организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности
органов и должностных лиц местного самоуправления. Необходимость появления
в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов
муниципальных образований предопределили признаваемые и гарантируемые
Конституцией Российской Федерации организационная обособленность органов
местного самоуправления в системе управления государством,
самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая
выбор конкретных организационных форм осуществления местного
самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
исходит из того, что каждое муниципальное образование имеет свой устав.
Ст.8 данного закона определяет «руг основных вопросов, регулируемых уставом
муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок
государственной регистрации. В соответствии с законом устав муниципального
образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно.
Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении
муниципального образования. Закон предусматривает два пути принятия устава
муниципального образования: представительным органом местного
самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или
на сходе граждан. Органы государственной власти субъектов Российской
Федерации устанавливают порядок государственной регистрации
уставов муниципальных образований. Так, согласно ст. 9 Закона Красноярского
края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в
Красноярском крае» «государственная регистрация устава муниципального
образования осуществляется управлением юстиции администрации края в
месячный срок со дня его представления»[17]. По результатам рассмотрения
заявления и устава орган юстиции обязан принять одно из следующих решений:
а) о регистрации устава; б) об отказе в регистрации устава. Отказ в
регистрации устава, равно как и регистрация устава, содержащего
противоречия федеральному или областному законодательству, могут быть
обжалованы в суд. Ст.8 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от
17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» устанавливает, что «основанием для отказа в
государственной регистрации устава муниципального образования может быть
только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам
Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации»[18]. Устав
муниципального образования вступает в силу после его официального
опубликования (обнародования), «которое осуществляется при наличии его
государственной регистрации»[19].
Устав муниципального образования должен содержать, во-первых,
наименование муниципального образования с указанием его границ и состава
территории.
Во-вторых, в уставе указываются вопросы местного значения, относящиеся
к ведению муниципального образования. Их перечень содержится в ст. 6
Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.8
Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном
самоуправлении в Красноярском крае»). Муниципальные образования вправе
расширить этот перечень
|
