Организация и деятельность местного самоуправления - Гражданское право и процесс - Скачать бесплатно
Введение.
В данной работе я, поставила перед собой цели изучить нормативное
определение местного самоуправления. Поскольку это имеет принципиальное
значение для правильного понимания этого явления и представляет собой
основу для всех законов Российской Федерации и ее субъектов и других
правовых актов, связанных с вопросами местного самоуправления. Определить
те идеи, которые лежат в основе организации и деятельности местного
самоуправления и которые закреплены в Конституции Российской Федерации и
федеральном законодательстве, раскрыть цели и задачи, к достижению которых
направлена муниципальная деятельность.
Для этих целей я использую такие источники как, Конституцию РФ 1993,
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. Кроме этого использованы
комментарии Кутафина О.Е., Фадеева В.И. «Муниципальное право РФ» и Шугрина
Е.С. «Муниципальное право».
Государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности
местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались
населением. Именно поэтому местное самоуправление призвано обеспечивать
достижение этих целей, и составляет одну из основ конституционного строя
Российской Федерации.
1. Понятие местного самоуправления.
Понятие «местного самоуправления» отражает комплексное и многообразное
явление. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве: основы
конституционного строя; права населения на самостоятельное решение вопросов
местного значения; формы народовластия.
Рассмотрим местное самоуправление как основу конституционного строя. Ст.
2 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. гласит,
что «Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве
страны, и, по возможности, в конституции страны».
Согласно Конституции Российской Федерации, а именно ст. 3, 12, 130-133 и
др. в Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление. «Местное самоуправление как выражение народной власти
народа составляет одну из основ конституционного строя Российской
Федерации», это положение отражено в статье 2 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28
августа 1995 г.
Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя,
основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом
разделения властей (деление властей по горизонтали), определяет систему
управления (деление властей по вертикали).
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы
местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не
входят в систему органов государственной власти. Другими словами,
государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного
уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это предполагает, в
свою очередь, организационную обособленность местного самоуправления от
государственной власти. Поэтому государственные органы не выступают, как
прежде, вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных органов
власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.
Органы местного самоуправления действуют самостоятельно, в пределах
своих полномочий, и ответственны, прежде всего, перед своим населением.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. определяет предметы ведения
местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов
государственной власти Российской Федерации и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.
Местное самоуправление – это право граждан, местного сообщества на
самостоятельное заведывание местными делами.
Европейская хартия в статье 3 определяет местное самоуправление право и
реальную способность органов местного самоуправления регламентировать часть
государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою
ответственность. Это право осуществляется советами или собраниями,
состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого
и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными
им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к
собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия
граждан. Таким образом, Европейская хартия устанавливает, что это право
осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через
формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.
Основным субъектом права на самоуправление, российское законодательство
признает, население городских и сельских поселений. Местное самоуправление
в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением
вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственности. Местное самоуправление осуществляется
гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления,
через выборные и другие органы местного самоуправления. Это положение
оговорено в статье 130 Конституции российской Федерации.
Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого
гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.
Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как
непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы,
национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного
положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям. Граждане российской Федерации имеют право избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления, иметь доступ к муниципальной
службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным
лицам местного самоуправления (статья 3 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28
августа 1995 г).
Признавая право населения на осуществления местного самоуправления,
государство берет на себя обязанность создавать необходимые условия для
осуществления данного права, т.к. признает самостоятельность местного
самоуправления в пределах его полномочий.
Местное самоуправление – это одна из форм реализации народом
принадлежащей ему власти. Народ осуществляет свою власть, согласно статьи 3
Конституции Российской Федерации, 1) непосредственно (то есть путем
референдума, выборов); 2) через органы государственной власти; 3) через
органы местного самоуправления.
«Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и
гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою
ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через
органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из
интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Такое
определение местного самоуправления, характеризующее его как форму
народовластия, содержится в статье 2 Федеральном законе «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа
1995 г.
Основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в
системе народовластия.
Первое. Местное самоуправление имеет особый субъект, которым является
население, граждане. Согласно статьям 12 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных
образований (городов, поселков, станиц, районов (уездов) , сельских округов
(волостей, сельсоветов) и др. муниципальных образований)), особым субъектом
местного самоуправления является население муниципального образования.
Как было отмечено ранее, население муниципального образования
осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы,
сходы и др.) и через органы местного самоуправления.
Во вторых. Местное самоуправление занимает особое место в
демократическом механизме управления обществом и государством.
Хотя, местное самоуправление, его органы не являются составной частью
государственного механизма управления, что отмечено в статье 12 Конституции
Российской Федерации, тем не менее между местным самоуправлением и
государственной властью в Российской Федерации существует взаимосвязь. Эта
взаимосвязь выражается в наличии у них единого источника, а именно власть
народа.
Органы местного самоуправления в соответствии со статьей 132 Конституции
Российской Федерации могут наделяться отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и
финансовых средств, участвовать в осуществлении государственных функций.
Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Местное самоуправление - это не просто форма самоорганизации населения
для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти,
власти народа. Муниципальная власть и власть государственная - это формы
публичной власти, власти народа.
В-третьих. Местное самоуправление имеет особый объект управления:
Местные вопросы (вопросы местного значения). К вопросам местного
значения можно отнести принятие и изменение уставов муниципальных
образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и
распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование,
утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и
сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное
социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и
использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного,
основного общего и профессионального образования; организация, содержание и
развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного
благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и
содержание муниципальных органов охраны общественного порядка,
осуществление контроля за их деятельностью; регулирование планировки и
застройка территорий муниципальных образований; создание условий для
жилищного и социально-культурного строительства и т.д. Перечень, этих
вопросов, подробно приведен в статье 6 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28
августа 1995 г. Муниципальные образования вправе принимать к своему
рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами
субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их
ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и
органов государственной власти.
В-четвертых, можно выделить самостоятельность как форму организации и
осуществления власти.
Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации, самостоятельность
местного самоуправления гарантируется государством. Государство признает
местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления
народом принадлежащей ему власти. Важным проявлением самостоятельности
местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое
государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для
осуществления функций местного самоуправлении.
В-пятых. Собственная ответственность муниципальных образований.
Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов
населения. Ответственность перед населением наступает в результате утраты
доверия населения. Ответственность органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления перед государством
предусматривается Федеральным законом «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.
2. Принципы местного самоуправления.
Местное самоуправление основано на ряде принципов. Принципы местного
самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления
коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности
населения, закрепленные в нормах права. В Конституции Российской Федерации
и федеральном законодательстве закреплены следующие принципы местного
самоуправления:
1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.
В соответствии со статьей 130 Конституции
Российской Федерации местное самоуправление призвано обеспечивать
самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом -
суть местного самоуправления. (Этот принцип отражает суть местного
самоуправления и, в свою очередь, предполагает: полновластие муниципальных
органов на соответствующей территории в пределах, ограниченных правом;
выборность местных органов местным сообществом; самостоятельность и
зависимость муниципальных органов, их ответственность за решение вопросов
местного значения перед населением.) Органы местного самоуправления в
пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для
осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен
из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти (статья
4 Европейской Хартии).
2. Признание местного самоуправления как демократического института,
наличие гарантий местного самоуправления.
3. Организационное обособление местного самоуправления в системе
управления обществом и государством.
Основное содержание рассматриваемого принципа раскрывает статья 12
Конституции Российской Федерации: органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти. Государство, таким образом,
признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня,
самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Народ
осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления. Это положение
определено в статье 3 Конституции Российской Федерации. Кроме того,
структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно (статья 131 Конституции Российской Федерации).
4. Многообразие организационных форм осуществления местного
самоуправления. Этот принцип отражен в статье 72 Конституции Российской
Федерации.
5. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-
финансовым ресурсам.
Этот важнейший принцип местного самоуправления получил свое правовое
закрепление в Конституции Российской Федерации, законодательстве о местном
самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность,
реальность и эффективность местного самоуправления. Финансовые средства
органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им
конституцией или законом полномочий, указано в статье 9 Европейской Хартии
о местном самоуправлении.
Органы местного самоуправления имеют право самостоятельно формировать,
утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы
(статья 132 Конституции Российской Федерации).
Важной гарантией реализации рассматриваемого принципа являются
конституционные положения о финансировании осуществления отдельных
государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы
местного самоуправления и о компенсации дополнительных расходов, возникших
в результате решений, принятых органами государственной власти.
6. Законность. Этот принцип является одним из основных конституционных
принципов российской государственности. Конституция Российской Федерации, а
именно в статье 15, закрепляет: органы государственной власти, органы
местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединение
обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Важнейшей гарантией местного самоуправления выступает законность.
Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного
самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Поэтому
местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами
субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации в статье 133 устанавливает запрет на
ограничение прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами.
Государство осуществляет контроль, за соблюдением органами местного
самоуправления правовых норм, но не о целесообразности или качестве
принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.
В статье 8 Европейской Хартии о местном самоуправлении устанавливается
основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за
деятельностью органов местного самоуправления:
«1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления
может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных
конституцией или законом.
2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного
самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения
соблюдения законности и конституционных принципов».
Прежде всего, соблюдение законности, в деятельности органов и должностных
лиц местного самоуправления осуществляется с помощью прокуратуры.
Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов
органами местного самоуправления, за соблюдением ими
прав и свобод человека и гражданина (Федеральным законом «О прокуратуре
Российской Федерации» в редакции от 17 ноября 1995 г.).
7. Гласность и учет общественного мнения, сотрудничество и взаимодействие
местных органов и их должностных лиц с партиями, общественными движениями и
объединениями граждан. Гласность – является важным элементом
демократической системы управления обществом и государством. При помощью
гласности обеспечивается демократизм управленческой деятельности, ее
подконтрольность обществу, а также возможность граждан влиять на выработку
решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.
Реализация этого принципа означает, прежде всего, открытый характер их
деятельности органов местного самоуправления, регулярное информирование о
произведенной работе населения, посредством средств массовой информации.
Статья 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. устанавливает
обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами
полной и достоверной информации о своей работе.
8. Сочетание местных и государственных интересов.
9. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Конституция
Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей
ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и
гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов
государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18).
Поскольку права и свободы гражданина реализуются в первую очередь на
местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и
иную деятельность, то значение принципа соблюдения прав и свобод человека
во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.
10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного
самоуправления.
В целях утверждения принципа индивидуальной ответственности и устранения
коллективной безответственности в деятельности исполнительно-
распорядительных органов местного самоуправления Закон РСФСР «О местном
самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. закрепил: «Деятельностью местной
администрации руководит глава местной администрации... Глава местной
администрации осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия» (ст.
30).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., закрепляя
коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного
самоуправления (ст. 15), оставляет по существу открытым вопрос о принципах
организации и деятельности иных органов местного самоуправления.
Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного
органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является
коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом
муниципального образования, и свои решения принимает в коллегиальном
порядке.
Принцип коллегиальности предполагает также создание необходимых условий
депутатам представительного органа для их активного и конструктивного
участия в подготовке и принятии решений: депутаты должны иметь возможность
заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить необходимую
информацию, свободно высказывать свое мнение, а также предложения,
замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу.
На основании вышеизложенного можно назвать ряд особенностей правового
статуса местного самоуправления, вытекающих из природы местного
самоуправления:
1. Государство признает власть самоуправления над местным сообществом
как власть публичную, т. е. служащую интересам общины. Это проявляется в
признании положений (уставов) о местном самоуправлении как источника права,
признание государством обязательной силы актов органов местного
самоуправления.
2. Органы местного самоуправления организационно обособлены от органов
государственной власти в соответствии со статьей 12 Конституции Российской
Федерации.
3. Органы местного самоуправления обладают компетенцией, производной от
компетенции местного самоуправления, которую признает и гарантирует
Конституция Российской Федерации и которая не может быть ограничена
федеральными и региональными органами государственной власти. Органы
местного самоуправления могут на договорной основе передавать часть своих
полномочий другим органам местного самоуправления и государственной власти.
Органы местного самоуправления не вправе принимать по собственной
инициативе к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции других
органов местного самоуправления.
4. В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы
местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными
полномочиями. К вопросам государственного значения в решении которых в
соответствии с действующим законодательством принимают участие органы
местного самоуправления относятся охрана природной среды, организация
здравоохранения, социального обеспечения, развитие культуры, физкультуры и
спорта. Эти органы могут быть дополнительно наделены: полномочиями по
участию в определении режима деятельности предприятий, учреждений и
организаций различных форм собственности, в том числе государственной;
правом контроля за осуществлением некоторых конкретных норм
законодательства всеми предприятиями, учреждениями и организациями на их
территории; некоторыми правоохранительными полномочиями.
5. Местное сообщество самостоятельно определяет организационно-правовые
формы местного самоуправления, решает вопросы местного значения, владения,
пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
6. Местное самоуправление не может быть произвольно ограничено органами
государственной власти. Отмена решения органа местного самоуправления может
быть только в судебном порядке.
3. Функции местного самоуправления.
Функции местного самоуправления это основные направления муниципальной
деятельности.
Функции местного самоуправления являются теми задачами и целями, к
достижению которых направлена муниципальная деятельность.
Поскольку местное самоуправление принимает самостоятельное решение
вопросов местного значения, то соответственно реализует задачи по
обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.
Можно выделить основные функции местного самоуправления:
1) обеспечение участия населения в решении вопросов местных дел;
2) управление муниципальной собственностью, финансовых средств
муниципального управления;
3) обеспечение развития территории муниципального образования;
4) обеспечение потребности населения в социально культурно, коммунально-
бытовых и др. жизненно важных услугах;
5) охрана общественного порядка, обеспечение режима законности;
6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;
7) самоорганизация граждан путем использования форм территориального
общественного самоуправления.
Разберем каждую функцию местного самоуправления в отдельности:
1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местных дел.
Поскольку население должно активно принимать участие в решении
вопросов местных дел, для этого участия граждан должны быть созданы
необходимые условия. Прежде всего, это должно быть выражено в существовании
выборных органов местного самоуправления; использовании прямой демократии;
и что немало важно, должна существовать материально-финансовой базы для
решения вопросов местных дел.
Население определенного муниципального образования принимает участие в
решении вопросов местных дел через выборные и другие органы местного
самоуправления, а также непосредственно.
Правовые гарантии участия граждан закреплены в статье 3 Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г., где указано, что граждане имеют равные
права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и
через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
По вопросам местного значения может проводиться местный референдум, в
котором имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории
муниципального образования. Местный референдум – это высшее
непосредственное выражение воли населения данной территории. Местный
референдум назначается представительным органом местного самоуправления как
по собственной инициативе, так и по требованию населения.
Кроме того, за гражданами закрепляется право правотворческой инициативы.
Это положение отражено в статье 25 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это означает,
что население может вносить свои идеи, выраженные в виде проектов правовых
актов, но только конечно по вопросам местного значения в органы местного
самоуправления. Органы местного самоуправления, в свою очередь, обязаны
рассмотреть вносимые проекты правовых актов от населения. Рассматриваются
подобные проекты на открытых заседаниях с участием представителей
населения. Помимо этого граждане на полном основании вправе обращаться в
органы местного самоуправления и к должностным лицам местного
самоуправления, как индивидуально, так и коллективно, тем самым также
происходит участие граждан в осуществлении местного самоуправления.
2. Управление муниципальной собственностью, финансовых средств
муниципального управления.
В каждом муниципальном образовании существует местный бюджет и
муниципальную собственность (статья 1 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28
августа 1995 г.). Местное самоуправление, принимает на себя
ответственность за надлежащим управлением муниципальным имуществом и
местными финансами. Органы местного самоуправления, которые осуществляют
права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в
состав муниципальной собственности, вправе передавать объекты муниципальной
собственности во временное или постоянное пользование физическим и
юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном
порядке.
Органы местного самоуправления могут также устанавливать условия
использования земель, но конечно, только, тех земель, которые находятся в
границах муниципального образования (ст. 29 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»),
также имеют право на образование целевых внебюджетных фондов, на создание
муниципальных банков и других финансово-кредитных организаций, на выпуск
муниципальных займов. Существует еще такое положение, что может приниматься
решения о разовых добровольных сборах средств с граждан для финансирования
вопросов местных дел. Подобное решение принимается либо населением
непосредственно, либо представительными органами местного самоуправления с
учетом мнения населения (статья 39 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
О деятельности, которая ведется по управлению и распоряжению
муниципальной собственностью, финансовыми средствами, население
муниципального образования, конечно, должно получать
|
