Защита избирательных прав граждан - Гражданское право и процесс - Скачать бесплатно
1.2. Правовая природа и источники правового регулирования дел по защите
избирательных прав граждан
Избирательные права граждан относятся к числу важнейших политических
нрав. Активные и пассивные избирательные нрава закреплен!,] н ч. 2 ст. 32
Конституции РФ:
"Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в
органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также
участвовать в референдуме". Эти нрава, наряду с другими... "обеспечиваются
правосудием" (ст. IX Конституции РФ).
Отнесение к судебной подведомственности дел о защите избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан РФ в полном объеме стало возможным
лишь в связи с принятием Ф'-; оч 7 августа 2000 г. "О внесении изменений и
дополнении г, Г11К РСФСР"'. Этим же законом была введена глава 2.1 1 11К г,
повои редакции: "11роизводство но делам п защите избирательных прав и нрава
на участие в референдуме 1ра/кдан Российской Федерации". Стрмяурно •л'а
глав;! включена в подраздел 11 раздела 2 ГИК: "11роизводство но делам,
возиикаюш.им из административно-правовых отношений". 11рактичсски
закоиодаюль сохранил принадлежность споров из избирагсльных правоотношений
к указанному виду судопроизводства.
Однако, к науке гражданского процессуального нрав"', правовая природа
'них дел рассматривается неоднозначно Дискуссии ио п'ому вопросу велись еще
в преддверии принятия действующего ГИК РСФСР, т.е. еще до 1964 года. Эти
дела либо включались в исковое производство, либо в особое, либо ни в одно
из них'.
В настоящее время, с учетом коренных изменений законодательства о
выборах и практики его применения вопрос о правовой природе дел по защите
избирательных прав граждан приобретает новое звучание и ставит перед
правовой наукой новые проблемы.
При анализе точек зрения о правовой природе избирательных споров
необходимо исходить из общих положений теории гражданского процессуального
права об исковой и неисковой формах защиты нарушенных прав.
Г.Л. Осокина, считая иск универсальным средством защиты любых
нарушенных прав, утверждает, что но делам о защите избирательных прав
граждан следует говорить о государственно-правовом иске". Примерно такого
же мнения придерживается Л.А. Киселева. Однако вид и сущность иска этим
автором не раскрываются3.
Профессор М.К. Треушников полагает, что это дела но своей природе
являются исками публично-правового вида4.
Это мнение наиболее адекватно отражает правовую природу споров,
возникающих из избирательных правоотношений. Своеобразие этих дел в том,
что предметом спора в них являются не административные отношения, а
отношения из публичного права, защите подлежат политические активные и
пассивные права граждан избирать и быть избранными.
Весьма интересна позиция Л.В. Тумановой по вопросу о правовой природе
дел по защите избирательных прав.
Отмечая существенную специфику этих дел, она заключает:
"Представляется, что необходимо введение в Гражданский процессуальный
кодекс самостоятельной главы "Рассмотрение споров в сфере правоотношений,
регулируемых избирательным законодательством", которая должна находиться в
разделе "Особые исковые производства"'.
Есть мнение о том, что избирательные споры по своей природе требуют
особого процессуального регулирования, не совпадающего ни с исковым
производством, ни с производством по делам, возникающим из административных
правоотношений2. Это суждение также заслуживает внимания в том смысле, что
по этим делам суды не могут применять процессуальные средства гражданского
искового производства, т.к. спор вытекает не из гражданских, а из публично-
правовых отношений.
Отнесение к производству из административно-правовых отношений
исследуемых дел не бесспорно потому, что здесь нет по сути административных
правоотношений.
Поскольку вопрос о введении в структуру ГПК раздела "Особые исковые
производства" снят с обсуждения (правомерно, как я полагаю), продолжать
дискуссию по этой проблеме представляется нецелесообразным.
Высказанные точки зрения с очевидностью подтверждают сложность
определения правовой природы дел по защите избирательных прав. Между тем,
выяснение этого вопроса имеет большое значение для выработки адекватных
процессуальных средств, используемых судами при рассмотрении и разрешении
этих дел.
Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что количество дел по
избирательным спорам имеет тенденцию к ежегодному росту, независимо от
того, какой год является "выборным".
Так, если в 1997 г. рост этих дел составил 15,4% , то в 1998 г. -
24,2%2, а в 1999 г. - в два раза3!
Дела по разрешению споров, возникающих в связи с проведением
избирательных кампаний затрагивают практически интересы всего общества,
всего дееспособного населения, их важные политические права по участию в
выборах и референдумах, в реализации институтов прямой и представительной
демократии.
А если учесть, что становление демократических преобразований
происходит в России в очень сложных условиях явно недостаточной
политической, правовой культуры, то вопросы должного, своевременного, и
юридически безупречного судебного контроля за избирательной кампанией
весьма актуальны и важны.
Необходимо выработать специальные процессуальные механизмы,
гарантирующие максимальное обеспечение, четкого, законного рассмотрения и
разрешения этих дел, и обеспечения исполнения судебных актов.
Учеными-правоведами, изучающими вопросы разрешения избирательных споров
в суде, выделяются следующие основные проблемы, требующие теоретической
разработки и законодательного урегулирования: о соотношении судебной и
несудебной форм защиты избирательных прав, о подсудности, об особенностях
вида судопроизводства, в порядке которого следует разрешать избирательные
споры, о форме возбуждения этих дел в суде, сроках обращения в суд, сроках
рассмотрения дел, о проблемах доказывания, предмете доказывания, составе
лиц, участвующих в деле по избирательным спорам'.
Обстоятельное исследование проблем судебной защиты избирательных пра^
дано в кандидатской диссертации Л.А. Киселевой2. Но большинству
поставленных и разработанных проблем автору удается сформулировать
собственное видение их разрешения.
Это нашло отражение в предложенном ею проекте главы ГПК "Производство
по делам о защите избирательных прав граждан и общественных объединений,
участвующих в выборах и референдумах". Главными вопросами, по мнению Л.А.
Киселевой, требующими законодательного урегулирования являются:
подведомственность и подсудность дел; лица, участвующие в деле; сроки
рассмотрения дел; предмет доказывания и распределение бремени доказывания;
судебные решения и их обжалование и другие вопросы.
Предполагалось, что многие, заслуживающие внимания предложения, будут
учтены при принятии Федерального Закона "О внесении изменений и дополнений
в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" от 7 августа 2000 года. Но
этого, к сожалению, не произошло.
Новая редакция гл. 23 ГНК "Производство по делам о защите избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
включает всего три статьи, регулирующие судопроизводство по избирательным
спорам. Полагаю, что этого явно недостаточно. Несовершенство
процессуального законодательства и трудности в связи с этим при
рассмотрении избирательных споров судами отмечаются Верховным Судом РФ'.
Не остались не замеченными проблемы и неурегулированность
законодательства по избирательным спорам, весьма противоречивая судебная
практика и для публицистики.
Так, В. Нортнов высказал значительные и значимые по своей актуальности
проблемы, которые обнаруживает судебная практика по рассмотрению и
разрешению споров, возникающих из избирательных правоотношений. К ним он
относит: сроки рассмотрения этих дел, проблемы пределов судебного
усмотрения, пересмотр судебных решений и другие.
О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при
разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента
Российской Федерации, а также в законодательные /представительные/ и
исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации
//Бюллетень Верховного
су да РФ. 1998. № 1,2.
Заслуживающую внимания обеспокоенность по проблеме разрешения судами
избирательных споров высказали специалисты конституционного права.
Отмечается большое разнообразие избирательных споров, сложность их
правовой квалификации. Последняя обусловлена значительными пробелами,
несовершенством законодательства, регулирующего избирательные
правоотношения'. Все это отрицательно сказывается на эффективности судебной
защиты избирательных прав граждан. Поэтому исследования проблем правовой
природы дел, возникающих из избирательных правоотношений, должны быть
продолжены как в интересах теории, так и совершенствования законодательства
и судебной практики.
В дискуссии о правовой природе исследуемых дел надо исходить из
содержания понятия "избирательные споры".
Именно оно позволяет точнее определиться с правовой природой этих дел.
В правовой науке не разработан устойчивый понятийный аппарат
избирательных споров как правового явления.
Представители науки конституционного права полагают, что "избирательные
споры - это споры по поводу применения избирательного законодательства,
возникающие в ходе референдума либо при назначении, подготовке, проведении
и установлении результатов выборов в органы государственной власти и
местного самоуправления, которые разрешаются избирательными комиссиями
различных уровней либо в судебных инстанциях"2. Как следует из этого
определения, оно
применимо как для административного, так и судебного порядка их разрешения.
Позиция приведенного выше определения понятия избирательного спора
требует уточнения относительно того, что это споры по поводу применения
избирательного законодательства. Точнее сказать - это споры в связи с
нарушением избирательного законодательства, в результате которого, по
мнению заявителя, нарушены его избирательные права.
Можно определить избирательные споры как правовые конфликты, возникшие
между субъектами избирательных правоотношений в связи с нарушением
избирательных прав заявителя, подлежащие разрешению в административном,
либо судебном порядке.
Для более четкого выявления особенностей процессуальных средств,
применяемых судом при разрешении конкретного избирательного спора
определенное значение имеет классификация этих споров.
Довольно обстоятельной представляется классификация избирательных
споров, приведенная Л.А. Киселевой в ее научном исследовании.
В зависимости от вида защищаемого права все избирательные споры она
подразделяет на две группы: а) о защите активного права /избирать/; б)
пассивного права /быть избранным/. Такая классификация признана
традиционной'.
В зависимости от субъектного состава спорного правоотношения Л.А.
Киселева выделяет споры о защите избирательных прав: 1) определенного
субъекта /гражданина, общественного объединения/ и 2) неопределенного круга
лиц /избирателей/.
М.К. Треушников, наряду с указанными выше двумя классификационными
группами избирательных споров, счи-
тает возможным и целесообразным выделить третью классификационную группу: в
зависимости от стадии развития избирательного процесса: а) споры о
формировании избирательных округов; б) о правильности списков избирателей;
в)о выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты; г) проведения
предвыборной агитации; д) проведения голосования и подсчета голосов; е)
закрепления результатов голосования'. Такая классификация избирательных
споров, безусловно, обоснована, но, как представляется, не может считаться
исчерпывающей в связи с многообразием избирательных споров как по субъекту
защиты, так и по объекту спора.
Самостоятельный и своеобразный вклад в классификацию избирательных
споров внесли ученые конституционного права.
В качестве главных критериев классификации названы:
1) уровень проводимых споров; 2) предмет спора; 3) оспаривающая сторона; 4)
порядок разрешения; 5) причина возникновения спора .
Разработчики этих классификационных признаков совершенно не касаются и
не включают те признаки, которые уже, в большинстве своем, считаются
традиционно признанными, изученными учеными-процессуалистами /о чем
говорилось выше/. Представляется, что такие признаки как оспаривающая
сторона /в процессе это заявитель по делу/, порядок разрешения спора,
причины возникновения спора вряд ли могут рассматриваться как основания для
классификации избирательных споров, имеющих значение для судопроизводства.
Скорее это обобщение данных по анализу всех споров, возникающих при
проведении выборов или референдума. Применительно к судопроизводству может
быть принят такой классификационный признак как предмет избирательного
спора. В сущности в таблице по предмету спора перечислены наиболее
характерные, часто распространенные споры:
о неназначении выборов, о переносе дня голосования, о нарушении порядка
сбора подписей, нарушение правил подсчета голосов и т.п.
Предмет избирательного спора, подлежащего разрешению в суде, - это
всегда спорное правоотношение, определенное нормами избирательного права.
Предмет спора находит свою определенность в заявлении, подаваемом
заявителем, в котором он конкретизирует, по поводу какого конкретного
нарушения избирательного права он просит суд рассмотреть его заявление.
Авторы, в целом, правильно отмечают разнообразие нарушений, о которых и
разрешает спор суд.
Приведенные точки зрения по вопросу классификации
избирательных споров позволяют сделать вывод о неоднородном подходе к этому
вопросу ученых процессуального права и ученых материального права.
Сложность проведения классификации избирательных споров очевидна. .
Полагаю целесообразным все избирательные споры разделить на две большие
группы по признаку предмета спора: 1) споры, возникающие из избирательных
правоотношений в связи с нарушением организационно-процедурных правил
организации и проведения выборов и проведения референдума; 2) споры о
нарушении нормативно-правового регулирования выборов и проведения
референдума.
Предметом защиты во всех случаях разрешения правового конфликта из
избирательных правоотношений будут политические права избирать и быть
избранными и участвовать в проведении референдума граждан Российской
Федерации.
По всем избирательным спорам предметом доказывания будет совокупность
юридически значимых фактов, подтверждающих или опровергающих обстоятельства
так или иначе повлиявшие на свободу волеизъявления субъектов избирательных
правоотношений. Именно свобода волеизъявления граждан как субъектов
избирательных правоотношений /независимо от того, одного гражданина или
избирательного объединения, блока.../ пронизывает все законодательство о
выборах как основополагающего принципа реализации конституционного
избирательного права.
Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдумов,
закрепленные в ст. 5 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации" /с изменениями и
дополнениями от 30 марта 1999 г./ подчеркивают полную свободу
волеизъявления граждан при участии их в избирательной кампании, независимо
от формы участия и вида того права, которое гражданин реализует при этом
/активное, пассивное, или он содействует проведению выборов и т.п./.
Правовые гарантии обеспечения принципов проведения выборов и
референдума заложены в главе Х указанного выше ФЗ "Об основных гарантиях
..." в ст.ст. 63-65. В частности, в ст. 64 Закона - "Основания для отмены
регистрации кандидата..." ч. 1,2,3,4 подчеркивают как основания отменены
или признания недействительными выборов, референдума при установлении
обстоятельств, повлиявших на свободу волеизъявления избирателей. И это
правильно. Независимо от способа нарушения свободы волеизъявления /подкуп
избирателей, недостоверность сведений о кандидате, использование кандидатом
служебного положения в целях избрания и т.п./, установление таких
обстоятельств судом, является основанием для удовлетворения требования
заявителя о восстановлении его нарушенных избирательных прав.
Таким образом, судебный избирательный спор - это правовой конфликт,
возникший между субъектами избирательных правоотношений, в связи с
предполагаемым нарушением свободы волеизъявления лица, обращающегося в суд
за защитой избирательных прав и подлежащий рассмотрению и разрешению по
установленной подсудности.
Анализ сущности и классификации избирательных споров позволяет сделать
вывод о том, что суд разрешает спор не из административных правоотношений,
а из публично-правовых, избирательных правоотношений.
В этой связи следует признать правомерным отнесение этих дел к
производству из публично-правовых отношений в проекте будущего ГПК РФ.
Для правильного рассмотрения и разрешения судами избирательных споров
немаловажное значение имеют источники правового регулирования избирательных
правоотношений. Таковыми следует считать совокупность материального и
процессуального законодательства, регулирующих правовые вопросы
организации, проведения выборов, а также формы и порядок разрешения
возникающих правовых конфликтов между субъектами избирательных
правоотношений.
Основным источником правового регулирования избирательных
правоотношений должно быть избирательное право.
Вопрос о понятии избирательного права рассматривается неоднозначно в
юридической науке. Есть мнение, что избирательное право это институт
конституционного права, компонент межотраслевого комплексного института,
институт публичного права.
Споры и дискуссии по вопросам понятия, содержания, сущности
избирательного права, как отрасли права, предстоит решать специалистам
конституционного, публичного права.
Представляется приемлемым определение отрасли избирательного права,
сформулированное в учебнике для вузов:
"Избирательное право, как правовая категория, представляет собой
систему правовых норм, сформулированных в законодательных и иных
нормативных актах /источниках права/, которые регулируют общественные
отношения, деятельность /принципы и правила поведения/ субъектов,
устанавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия -
выборов в органы государственной власти и выборные органы местного
самоуправления".
Из этого определения можно сделать вывод, что содержанием
избирательного права являются "облеченные государством в форму правовых
норм принципы, положения и гарантии, согласно которым проводятся выборы,
осуществляются действия и принимаются решения гражданами, политическими
партиями, избирательными комиссиями, другими органами, наделенными
полномочиями по подготовке и проведению выборов, иными субъектами
правоотношений на различных этапах избирательной кампании" .
Избирательное право, как и всякое публичное право, имеет множественность
субъектного состава и объектов регулирования общественных отношений. Это
обстоятельство существенно влияет на содержание процессуальных средств,
избираемых судом при разрешении того или иного спора из избирательных
правоотношений.
Для более четкой определенности правовых понятий, которыми должны
руководствоваться суды при разрешении данных споров законодательство о
выборах вводит терминологическую норму. Это статья 2 ФЗ "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской
Федерации" в редакции ФЗ от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ - "Основные термины,
используемые в настоящем Федеральном законе". Это довольно емкое и
обстоятельное перечисление терминов и краткое изложение их содержания
весьма существенно облегчает задачи судов по рассмотрению и разрешению
споров из избирательных правоотношений. И все же, как выше отмечалось,
многосубъектность и многообъектность избирательных правоотношений и
связанные с этим сложности правовой квалификации спора не исчерпываются
понятийным аппаратом ст.2 указанного Закона.
Избирательные права граждан согласно терминологической норме (ст. 2 ФЗ
от 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г.) -
это "конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы государственной власти и органы местного
самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (списков
кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов,
работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и
определение результатов выборов, а также в других избирательных
действиях"'.
Нарушение избирательных прав действиями (бездействием) различных
управомоченных избирательных органов и их должностных лиц являются
основанием возникновения спора из избирательных правоотношений.
Анализ положений избирательного законодательства приводит к выводу о
том, что в целом, процедура рассмотрения споров и в административном и
судебном порядке слабо урегулирована. Хотя справедливости ради следует
отметить, что ст.90 ФЗ "О выборах депутатов Госдумы ..." от 24 июля 1999 г.
"Обжалование решений, действий (бездействия), нарушающих избирательные
права граждан"2 - выгодно отличается от содержания аналогичных норм в ФЗ
"Об основных гарантиях..." редакции 5 сентября 1997 г. с изменениями и
дополнениями, внесенными в ФЗ от 30 марта 1999 г. Отличие, главным образом,
состоит в большей упорядоченности порядка разрешения избирательных споров.
И все же, перечисление лишь отдельных положений по обжалованию в судах
и в избирательных комиссиях соответствующих уровней действий, решений
избирательных органов и их должностных лиц в одной-двух статьях Закона
полностью не решает проблемы эффективности защиты избирательных прав
граждан.
Система избирательного права может быть сконструирована следующим
образом: нормы объективного и субъективного избирательного права; нормы
общей и особенной части; гарантийные нормы; материальные и процессуальные
нормы.
Избирательное право, как известно, относится к некодифицированной
отрасли Российского права.
Суды при разрешении избирательных споров, реализуя ст. 10 ГИК РСФСР,
для постановления законных решений применяют следующие источники
избирательного права:
Конституцию РФ от 12 декабря 1993, те ее нормы, которые в определенной мере
регулируют избирательные правоотношения (например, ст.ст. 32, 55, 71, 73,
96, 131 и некоторые другие).
Федеральные законы, регулирующие избирательные отношения также
относятся к источникам, применяемым судами. Важнейшие из них: ФЗ "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" от 5 сентября 1997 г. с изменениями и
дополнениями, внесенными в ФЗ от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ; ФЗ от 24 июля
1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации".
Эти нормативные акты регулируют выборы во все органы государственной
власти и местного самоуправления в России.
Нормативные акты субъектов Российской Федерации являются для судов
источником нормативного регулирования выборов в органы государственной
власти субъектов Федерации и в органы местного самоуправления.
Эти важнейшие положения о выборах закреплены в конституциях, уставах
республик, краев, областей.
Суды применяют также акты органов местного самоуправления по вопросам
избирательных процедур и правил.
Немаловажное значение для судов имеют нормативные акты избирательных
комиссий, регулирующие те или иные организационные, обеспечительные,
информационные, процедурные вопросы деятельности избирательных комиссий, их
органов и должностных лиц обеспечивающих проведение выборов.
Суды применяют также подзаконные акты в форме Инструкций, Разъяснений,
которые издает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Например, Инструкция о порядке предоставления эфирного времени на каналах
государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным
блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в
периодических печатных изданиях с государственным участием.
Процесс, как известно, есть форма жизни материального права. В этой
связи обращение суда к материальному избирательному праву обусловлено
необходимостью установления подведомственности и подсудности дел; судебного
состава лиц, участвующих в деле; особенностей судебных доказательств и
судебного доказывания; особенностей судебных решений и т.п. Другими
словами, материально-правовые нормы, в случае возникновения спора по
вопросу правильности их реализации, должны быть обеспечены надлежащими
процессуальными средствами. Это позволит суду постановить законное и
обоснованное решение по делу и обеспечить эффективную защиту нарушенных
избирательных прав граждан и других субъектов избирательных правоотношений.
Определенный вклад в разработку проблем судебной защиты избирательных
прав внесли ученые: М.К. Треушни-ков2, Л.В. Туманова3, Л.А. Киселева4,
авторский коллектив учебника "Избирательное право и избирательный процесс в
РФ"5 и др.
Существенное влияние на восполнение пробелов процессуального
законодательства оказывают Обзоры судебной
практики, публикуемые Верховным Судом РФ', а также материалы по отдельным
категориям дел по спорам из избирательныл. правоотношений.
2.2. Подведомственность и подсудность споров, возникающих из избирательных
правоотношений
Подведомственность споров из избирательных правоотношений является
альтернативной. Это вытекает из содержания ч. 1 и ч. 6 ст. 63 Главы Х -
"Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме
и ответственность за нарушения избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" (с изм. и доп. от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ).
Часть 1 ст. 63 указанного ФЗ определяет право граждан обжаловать в суд
решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов
местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а
также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и комиссий
референдума и их должностных лиц, нарушающие
"О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при
разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента
Российской Федерации, а также в законодательные /представительные/ и
исполнительные органы государственной власти субъектов Российской
Федерации". БВС РФ. 1998. № 1,2.
2 Например, применение судами Закона Российской Федерации "Об основных
гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". В кн.: Судебная
практика по гражданским делам /1993-1996/ под ред. заместителя Председателя
Верховного Суда РФ В.М. Жуйкова. М., 1997. С. 32, 47.
113
избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме.
Часть 6 ст. 63 ФЗ предусматривает обжалование таких же действий
(бездействия) органов и должностных лиц, нарушающих избирательные права
граждан и право на участие в референдуме
|
