Административно-правовые нормы - Гражданское право и процесс - Скачать бесплатно
Дисциплина «Гражданское право»
Тема контрольной работы: «КРИТЕРИИ КЛАССИФИКАЦИИ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ:
- ПО ФОРМЕ ПРЕДПИСАНИЯ; - ПО СОДЕРЖАНИЮ»
2004
Понятие и особенности административно-правовых норм
Сущность и социальное назначение административного права, специфика
административно-правового регулирования общеcтвенных отношений раскрываются
при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли,
и позволяют определить ее место в правовой системе Российской Федерации.
Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило
поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода
организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также
применением в отношении тех, кто его не соблюдает, мер юридического
принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная
ответственность). Подобные качества в полной мере присущи административно-
правовым нормам.
Нормы этой отрасли права несут на себе отпечаток общественных
отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные
особенности, характерные для административно- правовых норм.
Изложенные исходные позиции позволяют определить административно-
правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения,
целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих,
изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере
функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле)
государственного управления. Указанные общественные отношения принято
называть управленческими
В административно-правовых нормах непосредственно выражается
регулятивная роль административного права, проявляющаяся в следующем:
а) административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения должной
упорядоченности организации и функционирования как всей системы
исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных
звеньев, рационального их взаимодействия;
б) административно-правовые нормы определяют тот или иной
вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства,
поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере
государственного управления и выполняющих тот или ; иной объем его
функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом
затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные
объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия
можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты),
какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается по существу
управляющее воздействие на поведение;
в) административно-правовые нормы, действуя в сфере
государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены
для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения
механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь
требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность
исполнительной ветви единой государственной власти;
г) административно-правовые нормы, определяя границы должного
поведения в сфере государственного управления, служат интересам
установления и обеспечения прочного режима законности и государственной
дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-
управленческой деятельности;
д) административно-правовые нормы в отличие от многих других
отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства
защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение
их требований и т.п.). Имеется в виду административная ответственность, как
правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно
говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой
несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно
служебные отношения). Административные средства правозащиты не являются
чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически
осуществляется защита не только административно-правовых норм и
регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей
права (например, трудового, финансового, земельного и т.п.);
е) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в
роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так,
с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных,
трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок
взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за
соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства,
устанавливаются основные организационные начала предпринимательской
деятельности и т.п.;
ж) административно-правовые нормы достаточно часто устанавливаются
непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и
непосредственно ее субъектами.
Давая общую характеристику административно-правовым нормам, необходимо
обратить внимание на некоторые их особенности. Прежде всего следует решить
вопрос о соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления
(правотворчества).
Любая правовая норма есть акт правотворчества и административно-правовые
нормы не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими
субъектами исполнительной власти действующим законодательством закреплены
полномочия по самостоя тельному установлению правовых норм. Налицо
административное законотворчество.
Для административного права характерно юридическое опосредствование
такой деятельности, основным содержанием которой является исполнение или
применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих
основу всей правовой системы Российской Федерации. Поэтому административно-
правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа
могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм
правоприменения в сфере государственного управления. Следовательно, данные
нормы несут в своем содержании двоякую юридическую «нагрузку»:
правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями
административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко
выявляется следующая законо мерность: правоустановление (правотворчество)
по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в
частности, свидетельствует тот факт, что действующим законодательством
установлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются
«во исполнение» законов.
Однако вся совокупность действующих административно-правовых норм не
сводится к тем, которые устанавливаются непосредственно названными
субъектами. Многие нормы административного права содержатся в Конституции
Российской Федерации. Ими определяются основные параметры государственно-
управленческой деятельности и возникающих в ее процессе управленческих
отношений (например, конституционный статус личности, субъектов
исполнительной власти и т.п.). Почти в каждом российском законе немало
административно-правовых норм.
Это означает, что существует определенная иерархия административно-
правовых норм: конституционные нормы, нормы законов и нормы, право на
установление которых предоставлено действующим законодательством
непосредственно субъектам исполнительной власти (например, Правительству
Российской федерации). Наполненные единым юридическим содержанием, эти
правовые нормы не равнозначны по своей юридической силе.
Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами
исполнительной власти, вторичны, по сравнению с аналогичными нормами
конституционного или законодательного характера, т.е. производны от них;
последние по своему юридическому значению первичны. Отсюда — подзаконность
не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и
устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм
им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой:
они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции,
законов и нормативных указов Президента Российской Федерации как главы
государства (ст. 115 Конституции Российской Федерации).
Являясь вторичной (производной) формой правоустановления,
административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами
исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего
конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним
из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально
«работающих» правовых установлении, а также детализирующих и
конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.
Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представляя собой
наиболее общие правила поведения принципиального характера,
абстрагирующиеся от конкретных особенностей и условий их практического
применения (исполнения). Между тем, Россия — не унитарное государство; ее
территория огромна, причем территориальные особенности нередко весьма
существенны. Россия — многонациональное государство; эффективное развитие
территорий, национально-государственных образований и отдельных народностей
невозможно без корректировки тех или иных норм законов. Конечно, это
стремится учесть сам законодатель, но практически решение данной задачи—не
его функция.
Поэтому на долю административно-правовых норм, создаваемых субъектами
исполнительной власти, падает основная нагрузка по приданию тем или иным
позициям, законодательно закрепленным, прямого действия. Иначе говоря,
общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования
механизма исполнительной власти и в полном соответствии с функционально-
компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в
опосредствовании их нормами административного (впрочем, не только!) права.
Государственно-правовая действительность наглядно подтверждает жизненность
подобного, отработанного многолетней практикой, механизма соотношения
административно-правовых норм, содержащихся в законодательных актах и
устанавливаемых субъектами исполнительности власти (например, механизм
проведения в жизнь российского законодательства о приватизации, борьбе с
монополизмом, об охране окружающей природной среды и т.п.).
Административное нормотворчество, однако, не может быть беспредельным,
хотя, как показывает практика, подобная тенденция проявлялась с различной
интенсивностью в процессе развития отечественной системы государственного
управления. В связи с этим обращают на себя внимание весьма показательные
моменты, относящиеся к содержанию и порядку формирования административно-
правовых норм,
Во-первых, длительный период времени законодательная (представительная)
власть действовала формально, в силу чего она практически подменялась
исполнительной властью. В результате большинство административно-правовых
норм создавалось не законодательным путем, а органами государственного
управления общей компетенции. Дело, в конце концов, дошло до того, что в
состав действующего законодательства, вопреки Конституции, стали включать и
постановления Правительства, т.е. исполнительная власть по существу
превращалась в составную часть законодательного процесса. В законодательном
регулировании многих общественных отношений на наблюдались многочисленные
пробелы, которые «заполнялись» обилием правительственных и исполкомовских
нормативных актов, не всегда соответствующих букве и духу закона. В
дальнейшем пассивность законодателя сменилась бурной законотворческой
активностью, когда законы стали приниматься «пакетами». Как следствие этого
— множество противоречивых и нескоординированных, а потому ч не работающих
законов, как правило, не содержащих административно-правовых норм прямого
действия, нестабильность законодательною материала, «война законов»,
наконец, откровенное «вторжение» законодателя в сферу исполнительства
вопреки провозглашенным принципам разделения властей. Подобные явления
охватывали вею систему государственно-правовой организации сверху донизу,
что и привело в конечном счете к конституционному кризису.
Во-вторых, чрезвычайное развитие получило административное
нормотворчество отраслевого характера, следствием чего стало обилие
ведомственных административно-правовых норм, нередко расходящихся с
требованиями законности и правопорядка, т.е. вообще не опирающихся на
законодательство.
Указанные негативные явления стали преодолеваться по существу лишь в
последние годы. Конституция Российской Федерации 1993 года призвана
упорядочить соотношение различных элементов механизма правоустановления,
включая и порядок формирования под законных административно-правовых норм.
Необходимо, однако, учитывать, что несмотря на то, что для исполнительной
власти главное не правотворчество, а правоприменение, лишить субъекты этой
ветви власти определенного объема правоустановительных полномочий было бы
не оправданным. Но для этого требуется четкое и недвусмысленное решение
вопроса о границах и объеме компетенции субъектов исполнительной власти по
самостоятельному, но непременно подзаконному, установлению административно-
правовых норм. Пока эта задача последовательно не решена. Придание
представительным органам власти всех субъектов Российской Федерации
законодательных функций в значительной степени усложняет ее решение. Между
тем сильная исполнительная власть, потребность в которой закреплена в новой
российской Конституции, объективно требует своего «оснащения» четко
выраженными правоустановительными полномочиями. Это особенно важно в
современных условиях, когда все большее число объектов различного
назначения утрачивает государственный характер, и, соответственно,
воздействовать на их работу распорядительным путем (прямое предписание) не
представляется возможным. На смену ему приходят иные средства
упорядочивающего воздействия, в числе которых существенна роль именно
административного нормотворчества, целью которого является установление и
обеспечение должного функционирования указанных объектов различной формы
собственности.
Достижению такой цели может способствовать следующее. Прежде всего
административно-правовые нормы общего характера должны иметь, как правило,
законодательную форму своего выражения. Поскольку же полностью решить
данную задачу подобным путем не реально, постольку соответствующие субъекты
исполнительной власти наделяются полномочиями по созданию таких норм в
случаях, когда:
а) соответствующий законодательный акт прямо предусматривает таковую
возможность. Например, Водным кодексом Российской Федерации
предусматривается, что Правительство Российской Федерации устанавливает
порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и
реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;
б) определяемая для данного субъекта исполнительной власти компетенция
включает его правоустановительные полномочия, причем не в виде простой
констатации, а в конкретном выражении (например, перечисление вопросов, по
которым могут издаваться нормативные акты). Пока данная проблема
практически четко не решается,
Например, в Положении о Государственном комитете Российской Федерации по
поддержке и развитию малого предпринимательства, утвержденном
Правительством Российской Федерации 28 октября 1995 года, предусмотрено,
что данный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать в
пределах своей компетенции в соответствии с действующим законодательством
нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными
органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, а также организациями и учреждениями2 . Компетенция
же этого органа определяется настолько различными формулировками, что
определить границы его нормотворческой деятельности весьма затруднительно;
в) исполнительное (административное) нормотворчество используется
преимущественно в целях внутрисистемного регулирования, т.е. в интересах
внутренней организации механизма исполнительной власти (государственного
управления);
г) используется механизм «делегированного» законодательства, т.е.
законодатель передает тому или иному субъекту исполнительной власти
соответствующие правоустановительные полномочия, в обычных условиях
относящиеся к исключительной компетенции законодателя. Этот институт у нас
не развит, но его перспективное значение очевидно.
Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах непрямого действия
был установлен конкретный адресат их исполнения с одновременным
определением объема необходимых для этот подзаконных нормотворческих
полномочий.
Относительно ведомственного административного нормотворчества, весьма до
сих пор развитого и нередко далекого от соответствия требованиям
законности, тенденция такова: ограничение возможности установления
ведомствами общеобязательных административно - правовых норм; делегирование
такого рода полномочий в отдельных случаях со стороны субъектов
исполнительной власти, наделенных общей компетенцией. Так, Правительство
Российской Федерации приняло 10 февраля 1994 года специальное постановление
«О делегировании полномочий Правительства Российской федерации по
управлению и распоряжению объектами федеральной собственности».
Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмерно расширять
сферу административного нормотворчества. С другой стороны, столь же
необходимы и условия, позволяющие этому виду правоустановительной
деятельности развиваться в строгих рамках законности и государственной
дисциплины.
Административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные
правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной
власти (государственного управления). В качестве примера можно назвать
нормы, содержащиеся в Законе о Правительстве Российской Федерации, в Указе
Президента Российской федерации от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании
структуры федеральных органов исполнительной власти», в положениях о
федеральных министерствах и т.п. Объясняется данная особенность тем, что на
характер административно-правовых норм оказывают определяющее влияние
природа и социальное назначение государственно-управленческой деятельности.
Соответственно и в современных условиях основным объектом административно-
правового регулирования по-прежнему остаются действия (поведение)
исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также
действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы,
следовательно, рассчитаны в „ значительной степени на регулирование
организации и функционирования аппарата государст-венного управления.
Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к чисто
«аппаратным». Роль этих норм значительно более многообразна, что прямо
вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой
деятельности как формы практической реализации исполнительной власти.
Соответственно аппарат управления «живет» не только и не столько интересами
собственного бытия. Он повседневно связан как с нижестоящими звеньями, так
и со всеми иными сторонами, действующими в сфере государственного
управления, либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае
имеются в виду различного рода государственные по своему характеру
образования (предприятия, корпорации, учреждения и т.п.), а во втором —
негосударственные образования политического, социально-культурного,
коммерческого типа, а также, что особенно важно подчеркнуть, граждане.
Следовательно, регулирующее воздействие административно-правовых норм
весьма масштабно. В этом их универсальность, как универсальна (в смысле
масштаба) сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной
власти.
При этом, конечно, надо иметь в виду, что административно-правовые нормы
не регулируют отношения между гражданами.
Таковы наиболее отчетливо выраженные особенности
административно-правовых норм. Эти нормы императивны, что выражается в
односторонности содержащихся в них юридически-обязательных волеизъявлений
полномочных органов.
Что касается структуры административно-правовых норм, m она традиционна:
гипотеза, диспозиция и санкция. Однако и здесь имеются определенные
особенности. Так, не во всех случаях четко выражается гипотеза. Она нередко
обнаруживает себя в виде юридических фактов (например, достижение
определенного возраста, совершение административного правонарушения и
т.п.). При регламентации деятельности аппарата управления она прямо не
выражена, а предполагается в качестве условия соответствия этой
деятельности установленной компетенции того или иного субъекта
исполнительной власти, Диспозиция нормы — это предписания, запреты и
дозволения.
Санкция предусматривается, как правило, в виде конкретных мер
дисциплинарного или административного воздействия, причем далеко не все
нормы имеют таковые. Например, нормы, регулирующие управленческую
деятельность, исходят из того, что взаимоотношения между, вышестоящими и
нижестоящими административно-управленческими работниками строятся на
началах дисциплинарной власти. Санкции в данном случае содержатся в нормах
общего характера, относящихся к институту государственной службы. С другой
стороны, конкретные административные санкции всегда закрепляются в нормах,
предусматривающих составы конкретных административно-правовых
правонарушений.
Виды административно-правовых норм
Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной
направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.
Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер
имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и
процессуальные.
Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они
юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность
участников регулируемых административным правом управленческих отношений,
т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах
находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна
функционировать система исполнительной власти (государственного
управления), должны действовать участники регулируемых управленческих
отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют
статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих
должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу
гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта
исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-
правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной
власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические
возможности.
Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику
государственного управления и связанных с ним управленческих отношений.
Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения
жалоб и заявлений граждан;
порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.п. Их
назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации
юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального
административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.
В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике
представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует
акцентировать внимание преимущественно на их юридической сущности, как это
имеет место, например, в отношении уголовного и гражданского процесса. На
подобной базе можно выделить административно- юрисдикционные нормы,
регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во
внесудебной форме различного рода административно-правовых споров. Имеется
в виду реализация административной юрисдикции, т.е. принадлежащих
соответствующим органам управления (должностным лицам) полномочий по
самостоятельной правовой оценке поведения лиц или организаций и по
применению в необходимых случаях установленных мер административно-
принудительного характера (например, производство по делам об
административных правонарушениях).
Налицо, следовательно, правоохранительный аспект административно-
юрисдикционных норм.
Но управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной.
Существенна значимость, Например, подготовки и принятия управленческих
решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко
используемых в процессе государственно-управленческой деятельности. Это
также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные
нормы, регламентирующие многие позитивные стороны повседневной деятельности
по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управления, можно
выделить в особую группу — административно-процедурные нормы. Это,
например, нормы, содержащиеся в утвержденном Правительством Российской
Федерации 28 января 1993 года Регламенте заседаний Правительства,
определяющем основы формирования их плана, порядок их подготовки и
проведения, оформления принятых решений1 .
Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные
административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или
регулирование — общее свойство любых правовых норм, в том числе и
направленных на правоохрану.
Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в
зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или
иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих
общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды
административно-правовых норм:
а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных дан ной нормой
условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах
веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при
приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать
приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо)
обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общественное или
коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при
проникновении в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция
обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.
В настоящее время управленческая практика исходит из необходимости
резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный
механизм государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать
и о том, что само правовое регулирование н своем ведущем проявлении
сводится именно к правовым предписаниям, характер которых может быть
различным.
В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или
предписывающие) административно-правовые нормы формулируются не в виде
прямых обязательных предписаний, а лишь как определение общих или
специальных обязанностей участников регулируемых управленческих отношений.
Так, в Законе от 18 апреля !991 года «О милиции» говорится, что в
соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать
широкий круг действий (ст. 10);всего предусматриваются 24 варианта таких
действий. По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции
субъекта государственно-управленческой деятельности. Применительно к
гражданам закрепляемые нормой административного права их общие обязанности
являются элементом их административно-правового статуса;
б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных
действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий
либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий
(бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения.
Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в
отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц
|
