Прокурорский надзор в сфере исполнительной власти - Юриспруденция - Скачать бесплатно
ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
КАФЕДРА ОРГАНИЗАЦИИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В СФЕРЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Курсовая работа
Студента 3 курса
4 группы
дневного отделения
Федорина В.Е.
Научный руководитель
Доц. Ефанова В.А.
Воронеж
2001
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение………………………………………………………….…………………3
І.Сущность прокурорского надзора в сфере исполнительной власти….……5
1.Понятие,особенности и задачи прокурорского надзора за исполнением
законов…………………………………………………………………………….….5
2.Предмет прокурорского надзора в сфере исполнительной
власти……………………………………………………………………………....…7
3.Пределы надзорной деятельности прокуратуры в сфере исполнительной
власти…………………………………………………………………………….…..9
ІІ.Формы и методы прокурорского надзора за исполнением законов……..11
1.Надзор за законностью правовых актов органов исполнительной власти…...11
2.Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина……………...17
Заключение…………………………………………………………………………24
Список используемой литературы………………………………………………25
ВВЕДЕНИЕ
Государство, особенно в условиях осуществления правовой и
экономической реформы, нуждается в создании эффективно действующей системы
законности и правопорядка. Государственная и общественная жизнь должна быть
организована так, чтобы соблюдение закона было обязательным и необходимым
требованием для гражданина, должностного лица, государственного органа или
общественного объединения. Важно, чтобы существовал механизм,
обеспечивающий строгое и точное соблюдение законов.
В последние годы в сфере применения и исполнения законов отмечаются
серьезные недостатки. При этом трудности в реализации законов порождены не
только дефектами юридического свойства, но и негативными явлениями в
социально-экономических, политических и национальных отношениях. Нормальной
реализации законов препятствуют как объективные, так и субъективные
факторы: правовая нестабильность в сочетании с правовым нигилизмом. Для
ликвидации этих факторов необходимо усилить работу правоохранительных
органов, которые входят в механизм гарантий законности.
Особое место в этом механизме занимают органы прокуратуры, важнейшей
функцией которых является надзор за исполнением законов и соблюдением прав
и свобод человека и гражданина - общий надзор.
Прокуратура в России была задумана и утверждена Петром 1 прежде всего
как надзорный орган. Не случайно, прообразом российской прокуратуры для
него послужила французская прокуратура, выполнявшая наряду с
государственным преследованием преступлений обязанности наблюдения за
законностью действий органов власти. Функция надзора сохранила свою
жизнеспособность вплоть до наших дней, а ее возможности и сейчас далеко не
исчерпаны.
Прокуратура является единственным государственным органом, для
которого надзор за исполнением законов составляет смысл, сущность и основу
деятельности. Другого такого органа нет, а следовательно, нет такой
структуры, которая могла бы взять на себя бремя надзорных забот
прокуратуры. Отсюда следует вывод о необходимости не просто сохранения, но
и усиления надзорной функции прокуратуры. Функция надзора наиболее полно
выражает специфику деятельности органов прокуратуры. Будучи ведущей и
определяющей, данная функция оказывает значительное влияние на реализацию
всех других функций прокуратуры.
Надзор за исполнением законов является наиболее эффективной формой
контроля со стороны государства в очень важной для него сфере - обеспечения
законности. Основывающаяся на верховенстве закона, его точном и
неукоснительном соблюдении защита интересов личности, общества, государства
составляет главную и основную цель органов прокуратуры.
Но, несмотря на то, что надзорная функция является определяющей для
характеристики сущности деятельности органов прокуратуры, в последние годы
культивировалась мысль о том, что по мере развития рыночных отношений
будут сужаться пределы надзорной деятельности прокуратуры. С таким подходом
нельзя согласиться, потому что подобные рассуждения могут свидетельствовать
лишь о непонимании сложных процессов становления и формирования рыночных
отношений. В условиях правового нигилизма, неисполнения законов органами
исполнительной власти и хозяйствующими структурами только прокуратура как
орган, осуществляющий от имени Российской Федерации надзор за исполнением
действующих на ее территории законов, в состоянии обеспечить
согласованность законодательства и многочисленных право исполнителей в
сфере хозяйственной деятельности государства. Прокуратурой отработаны
правовые средства надзора за исполнением законов, отказ от которых в
условиях пока еще несовершенной судебной системы, неэффективности
государственного контроля, продолжающегося процесса совершенствования
правового механизма обеспечения законности ослабит деятельность государства
по укреплению законности, защите прав и свобод граждан и даже может
принести к разрушению единства государственной и общественной жизни.
І. СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
1.Понятие, особенности и задачи прокурорского надзора за исполнением
законов
В соответствии со ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции
РФ, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина
федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными
федеральными органами исполнительной власти, представительными и
исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,
органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами,
органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих
организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых
актов[1]. Этот вид надзора является одним из основных направлений в
деятельности органов прокуратуры и именуется общим надзором.
Наименование этой отрасли - « надзор в сфере исполнительной
власти» - является традиционным, оно присвоено ему еще в период образования
органов советской прокуратуры (1922 г.). Оно как бы отграничивает эту
отрасль от иных отраслей прокурорского надзора - за исполнением законов
органами дознания и предварительного следствия, в уголовном и гражданском
судопроизводстве, в стадии исполнения приговоров, определений и
постановлений судов.
Надзорная деятельность прокуратуры, имеет решающее значение при
определении ее взаимоотношений с другими органами власти. В российских
условиях прокуратура с позиций закона и только закона влияет на все ветви
власти, выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и
противовесов». Одновременно она способствует взаимодействию ветвей власти,
их согласованному функционированию. Все они заинтересованы в соблюдении и
укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура. Без
законности в государстве не может быть сильной, успешно выполняющей свои
функции власти[2].
В настоящее время существует мнение, что прокуратуру нужно лишить
надзорной функции, оставив прокуратуре только функцию уголовного
преследования. Но профессор О.П. Темушкин считает, что «функция уголовного
преследования будет в полную меру работать лишь тогда, когда она
проистекает из более глобальной функции: надзора за законностью. В
противном случае она повисает в воздухе и превращается в фикцию»[3].
По-моему, необходимо сохранить все существующие отрасли надзора, и
при этом нельзя ссылаться на те страны, где он отсутствует. По мнению А.Л.
Протопопова, в западных странах его нет не потому, что он был отменен, а
потому, что там существует административная юстиция[4].
Сущность и назначение надзора за исполнением законов главным образом
составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением
законов в сфере исполнительной власти. В этой сфере чаще всего допускается
местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений
законов, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению этих
нарушений. Именно в этой области государственного управления должно быть
обеспечено действительно точное и действительно единообразное как
понимание, так и применение законов. Предписания законодателя должны твердо
проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким
бы то ни было местным и ведомственным влияниям.
Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере исполнительной
власти, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих
перед обществом и государством, по всемерному удовлетворению потребностей
граждан, повышению их материального благосостояния, обеспечению их прав и
законных интересов. Иначе говоря, «прокуроры, осуществляя свои полномочия в
сфере общего надзора, решают вместе с другими органами и организациями
вопросы политического, государственного, экономического, социального,
национального и культурного строительства»[5].
2.Предмет прокурорского надзора в сфере исполнительной власти.
В общей форме предмет деятельности прокуратуры определяется как
надзор за соблюдением Конституции РФ и за точным и единообразным
исполнением законов, действующих на территории России. Более конкретно и
полно предмет и пределы прокурорского надзора в сфере исполнительной власти
определены в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», а также в приказах
Генерального прокурора РФ № 20 от 28 мая 1992 г., 30 от 22.05.96 г.
В число объектов прокурорского надзора в сфере исполнительной власти
входит федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные
федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы
исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.
Законодательством в перечень объектов общего надзора не включены акты
Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, а
также Указы Президента РФ.
В предмет прокурорского надзора в сфере исполнительной власти следует
включать:
1)Законность и обоснованность правовых актов, издаваемых указанными
выше органами государственного управления, а также должностными лицами этих
органов. К числу правовых актов, которые могут быть опротестованы
прокурором относятся: приказы, инструкции, решения, распоряжения и иные
акты. Они могут носить общий и индивидуальный характер. Как было сказано
выше, прокурору не предоставлено право опротестовывать постановления,
распоряжения Правительства РФ и правительств республик в составе РФ.
Однако, исходя из предписаний закона об устранении любых нарушений
законодательства, от кого бы они ни исходили, прокурор не может оставить
без реагирования принятые этими органами правовые акты, если они являются
незаконными и необоснованными. В этих случаях он вносит представление или
направляет информацию с изложением своего мнения в орган, который
полномочен отменить его или приостановить его действие. Если речь идет о
правовом акте, принятом Правительством РФ, прокурор направляет свою
информацию в Федеральное Собрание или Президенту РФ, которые полномочны
отменить или изменить этот незаконный акт.
2)В предмет надзора в сфере исполнительной власти также включены
соблюдение Конституции РФ и точное и единообразное исполнение законов
должностными лицами. По мнению профессора В.И.Баскова «здесь речь идет
прежде всего об охране трудовых, имущественных и иных прав и законных
интересов граждан, соблюдении должностными лицами требований закона о
порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[6].
При осуществлении надзора за исполнением федеральных законов «Об
основах государственной службы РФ»[7], «О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках»[8], «Об общих принципах
организации местного самоуправления»[9], иного законодательства,
направленного на борьбу с коррупцией, по мнению А.Мельникова, надо
непременно обращать внимание на соблюдение порядка представления
государственными служащими при назначении их на должность сведений о
доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных
бумагах, а также наличии у них обязательств финансового характера[10].
3)Прокуроры осуществляют также надзор за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина перечисленными выше органами и их должностными
лицами.
Федеральный Закон «О прокуратуре РФ» с достаточной полнотой определил
компетенцию органов прокуратуры при осуществлении надзора в сфере
исполнительной власти. В своей деятельности они должны строго
руководствоваться положениями Закона и не подменять другие государственные
органы. Такая подмена опасна тем, что, во-первых, снижает эффективность
усилий прокуратуры по решению своих прямых задач и, во-вторых, влечет
вмешательство в деятельность этих органов, затрудняя выполнение ими своих
непосредственных функций. В конечном счете оказываются необеспеченными в
должном объеме и та работа, которая возложена на прокуратуру и те участки
работы, которые поручены другим государственным органам, поскольку
происходит их фактическое устранение от выполнения возложенных на них
обязанностей[11].
Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (ст.21) специально подчеркивает,
что проверки исполнения законов проводятся прокурорами лишь на основании
поступивших к ним сообщений о нарушениях законов. Прокуроры используют свои
полномочия, когда они располагают
сведениями о нарушениях законности, требующих их реагирования
3. Пределы надзорной деятельности прокуратуры в сфере
исполнительной власти
Чтобы прокуроры могли успешно выполнять возложенные на них функции,
им предоставлены необходимые полномочия. В то же время, следует отметить,
что прокурору не предоставлено право отменять или изменять решения, которые
он признает незаконными или необоснованными. Предоставленные прокурору
полномочия позволяют ему своевременно установить нарушение или отступление
от закона, привлечь нарушителей к установленной законом ответственности и
принять меры к устранению причин и условий, способствовавших этим
нарушениям.
Полномочия прокурора по надзору в сфере исполнительной власти,
сформулированы в ст.22 ФЗ «О прокуратуре РФ». Следует отметить, однако, что
в законе о прокуратуре перечень полномочий прокурора сформулирован
применительно лишь к его деятельности по проведению проверок в
общенадзорном порядке на основании поступивших сообщений о допущенном
нарушении закона и имеющихся у прокурора сведений о нарушениях законности.
Между тем, прокурор обладает целым рядом и иных полномочий, используемых им
как до, так и после проведенной проверки. Эти полномочия основаны на иных
источниках права, в частности - уголовно-процессуальном, гражданско-
процессуальном, трудовом, уголовно-исполнительном, административно-
правовом, а также на приказах и указаниях Генерального прокурора РФ [12].
Осуществляя надзорную деятельность в сфере исполнительной власти,
прокурор в пределах своей компетенции полномочен:
1)по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить
на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций,
отнесенных Конституцией РФ и Законом о прокуратуре к числу объектов,
поднадзорных органам прокуратуры;
2)иметь свободный допуск к интересующим его документам и материалам,
в том числе и к тем, которые содержат сведения, связанными со служебной или
государственной тайной;
3)истребовать для проверки приказы, инструкции, распоряжения и иные
акты, издаваемые министерствами, государственными комитетами и ведомствами,
исполнительными и распорядительными органами; получать в установленном
порядке от этих органов информацию о состоянии законности и принимаемых
мерах по е. обеспечению;
4)требовать от руководителей министерств, государственных комитетов и
ведомств, исполнительных и распорядительных органов, а также от должностных
лиц необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения;
5)проверять выполнение законов органами государственного управления,
должностными лицами в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о
правонарушениях;
6)проверять законность и обоснованность административного задержания
граждан и применения соответствующими государственными органами и
должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения; в
случае признания задержания незаконным или необоснованным прокурор своим
постановлением освобождает задержанного (это правило применимо в отношении
лиц, задержанных в административном порядке несудебными органами; если
прокурор признает незаконным административное задержание, произведенное
судом, он вправе опротестовать это решение суда, но не вправе освободить
лицо своим постановлением);
7)в случае необходимости вызывать должностных лиц и требовать от них
устных или письменных объяснений по поводу допущенных ими нарушений закона;
8)при выявлении несоответствующих закону актов, издаваемых
исполнительными органами власти и исполнительными органами местного
самоуправления приносить протесты на предмет отмены или изменения этих
актов; приносить протесты на незаконные акты и распоряжения должностных
лиц;
9)обращаться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов
граждан, общества и государства;
10)привлекать лиц, допустивших нарушение закона, в зависимости от
степени опасности допущенного нарушения, к уголовной, административной или
дисциплинарной ответственности; в предусмотренных законом случаях
передавать материал о лицах допустивших нарушение закона, в общественные
организации для решения вопроса о применении мер общественного воздействия;
11)вносить представления в государственные органы и должностным лицам
об устранении нарушений закона, причин нарушений и способствовавших им
условий;
12)в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о
готовящихся противоправных деяниях объявлять в письменной форме должностным
лицам предостережение о недопустимости нарушений закона.
Прокурор вправе привлекать к проведению проверок специалистов
различных отраслей хозяйственной деятельности. Требования прокурора о
представлении правовых актов и других необходимых документов, материалов
проверок, ревизий, о выделении специалистов, о явке в прокуратуру и даче
объяснений по поводу нарушения закона обязательны для исполнения всеми
органами и должностными лицами, которым они адресованы. Проверка, ревизия,
ведомственная или вневедомственная экспертиза должны быть проведены в
установленный прокурором срок с обязательным извещением его о результатах.
Должностные лица за неисполнение требований прокурора несут ответственность
в установленном законом порядке.
ІІ. Формы и методы прокурорского надзора за исполнением
законов
1. Надзор за законностью правовых актов органов
исполнительной власти.
Важнейшим направлением прокурорского надзора в сфере исполнительной
власти является надзор за законностью правовых актов. В предмет надзора
входит законность и обоснованность правовых актов федеральных министерств,
государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной
власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ,
исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц.
В основе установленного требования о необходимости соответствия
законам издаваемых названными органами правовых актов лежит закрепленный в
Конституции РФ принцип верховенства закона. Правовые акты указанных органов
и их должностных лиц носят подзаконных характер. Они издаются в целях
реализации законов и в своей основе имеют закрепленные в законе положения.
Любое отклонение от текста закона может привести к искажению его смысла,
наступлению отрицательных, во многом непредсказуемых последствий. Поэтому
государство всецело заинтересовано в том, чтобы подзаконные акты издавались
в точном соответствии с требованиями, заложенными в законе. Надзор за
соответствием закону правовых актов является одной из основных задач
прокуратуры, к решению которой прокуроры должны подходить предельно
ответственно и профессионально. Принцип верховенства федеральных законов
обусловливает необходимость соответствия им также законов субъектов РФ.
Несоответствие закону правовых актов, о которых идет речь, может
выражаться по разному. Это, в частности:
-отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств,
являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;
-издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего
силу закона;
-произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие
противоречащего ему правового акта;
-умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;
-неправильный выбор закона, положенного в основу решения
представленных в правовом акте вопросов;
-несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.
Причины несоответствия правовых актов закону могут заключаться: в незнании
закона, игнорировании требований закона; отсутствии должной юридической
подготовки и культуры у разработчиков правовых актов и должностных лиц, от
которых зависит издание правового акта, их стремление к получению
незаконных льгот, к достижению иных корыстных целей [13].
Прокурорам следует использовать имеющиеся в их распоряжении
возможности для предупреждения издания правовых актов, несоответствующих
федеральным законам. В этом плане особое значение имеет участие прокуроров
в подготовке проектов правовых актов представительными и исполнительными
органами субъектов РФ. Этим актам принадлежит большая роль в реализации
федеральных законов. Акты органов субъектов федерации в значительной мере
определяют состояние законности и правопорядка в регионах. В связи с этим
прокурорам желательно проводить необходимую работу по оказанию правовой
помощи представительным и исполнительным органам субъектам РФ при
подготовке проектов правовых актов с тем, чтобы в последствии не прибегать
к их опротестованию. По мнению Ю.И. Скуратова, «следует также искать формы
влияния прокуроров на принятие правовых актов федеральными министерствами,
государственными комитетами, службами и иными федеральными органами
исполнительной власти, а также органами местного самоуправления..[14].
Важную роль в области надзора за законностью правовых актов играют
прокурорские проверки. Обычно органы прокуратуры приступают к проверке
только при наличии двух обязательных условий: поступления информации о
нарушении законов и убежденность в том, что соответствующие вопросы не
относятся к компетенции других органов власти и для устранения
правонарушений требуется принятие мер непосредственно прокурором. Однако,
на сегодняшний день есть, пожалуй, всего один случай, когда прокурор в
целях защиты общественных и государственных интересов вправе начать
проверку, не дожидаясь поступления к нему информации.
Речь идет о проверке в сплошном порядке законности правовых актов,
которые издаются федеральными министерствами и ведомствами,
представительными
|
