История возникновения и развития российской прокуратуры - Юриспруденция - Скачать бесплатно
При Петре I Россия окончательно превратилась в чиновничье-дворянскую
монархию с неограниченной властью императора. Ломался привычный,
устоявшийся веками образ жизни; претерпевали коренные изменения все
основные государственные структуры — Петр Великий твердой и уверенной рукой
насаждал новые, необычные для Российского государства органы, которые день
ото дня укреплялись и набирали силу. Боярскую думу сменил Правительствующий
сенат; приказы сохранились лишь частично, уступив место так называемым
коллегиям. С организацией Святейшего синода император добился полного
подчинения церкви своей власти. Создавались регулярная армия и полиция,
преобразовывалось местное управление. Существенно обновлялось и российское
законодательство — в первой половине XVIII века в год в среднем издавалось
по 160 указов.
Выдающаяся заслуга Петра I заключается и в том, что он впервые в России
создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за
соблюдением законов. Вначале это был институт фискалов, а затем —
прокуратура.
22 февраля 1711 года был издан указ о Правительствующем сенате:
«Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления».
Сенат учреждался в качестве коллегиального органа. В него входили
первоначально десять высших сановников России — сподвижников Петра I: граф
И.А. Мусин-Пушкин, князь П.Голицын, М.Долгорукий и др. Функции Сената тогда
не были четко определены. Впоследствии он стал решать вопросы финансов,
управления различными отраслями хозяйства, правосудия и т.п. Сенат стал
высшим управленческим и судебным органом. Сюда направляли со всей России на
окончательное рассмотрение и решение многие дела. Только император мог
пересмотреть «приговор» или определение Сената.
Указами от 2 и 5 марта 1711 года учреждалась должность фискалов. Обер-
фискал состоял при Сенате, но назначался непосредственно государем. Фискалы
образовывались при всех центральных и местных органах: коллегиях,
канцеляриях, судах и др. В их основную обязанность входило «тайно
проведывать, доносить и обличать» о всех нарушениях закона,
злоупотреблениях и воровстве и всем прочем, что «во вред государственному
интересу может быть». С этой целью они принимали «доносы» от частных лиц,
имели право входить в присутственные места, требовать для просмотра дела и
документы, и объяснения чиновников.
Довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фискальной службы
множество недостатков. Пользуясь весьма широкими полномочиями и не чувствуя
должной ответственности, многие фискалы не прочь были поживиться за счет
тех мест, при которых они состояли, погрязнув в лихоимстве и
злоупотреблениях. Их стали почти открыто ненавидеть, так что само слово
«фискал» люди относили к таким же бранным, как, например, «шпион»,
«доноситель».
Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью.
Кроме того, оставался без контроля и присмотра высшей государственный орган
— Правительствующий сенат. Правда, иногда император поручал контролировать
сенатскую деятельность своим наиболее доверенным лицам, таким, как генерал-
ревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным офицерам
гвардии. Но эти функции они выполняли временно, эпизодически, что не
удовлетворяло Петра I.
Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над
Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом
стала прокуратура.
12 января 1722 года оказалось знаменательной датой в истории Российского
государства. В тот день царь подписал указ, направленный на улучшение
деятельности всех органов государства. В нем определялись обязанности
сенаторов, предписывалось присутствовать президентам некоторых коллегий в
Сенате, устанавливалась ревизион-коллегия и учреждались при Сенате
должности генерал-прокурора, рекетмейстера, экзекутора и герольдмейстера.
Петр предложил представить ему кандидатов на эти должности.
В отношении прокуратуры в указе отмечалось: «Быть при Сенате генерал-
прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые
должны будут рапортовать генерал-прокурору». Спустя несколько дней были
установлены должности прокуроров при надворных судах.
В этом же указе Петр писал: «Ныне ни в чем так надлежит трудиться, чтобы
выбрать и мне представить кандидатов на вышеписанные чины, а буде за
краткостью времени всех нельзя, то чтобы в президенты коллегий и в генерал
и обер-прокуроры выбрать; что необходимая есть нужда до наступающего
карнавала учинить, дабы потом исправиться в делах было можно; в сии чины
дается воля выбирать изо всяких чинов, а особливо в прокуроры, понеже дело
нужное есть».
Из этого указа видно, какое важное значение Петр придавал новой должности
прокурора как блюстителя законов, хотя функции прокуроров тогда еще не
вполне сложились.
Однако и того срока, который он установил, Петр не стал дожидаться —
слишком большие надежды он возлагал на должность генерал-прокурора. Поэтому
уже 18 января 1722 года он назначает на должность генерал-прокурора Павла
Ивановича Ягужинского.
По отзывам современников, Ягужинский был видный мужчина, с лицом
неправильным, но выразительным и живым, со свободным обхождением, капризный
и самолюбивый. Он был очень умен и деятелен. За один день Ягужинский делал
столько, сколько другой не успевал за неделю. Мысли свои выражал без лести
перед самыми высокими сановниками и вельможами, порицал их смело и
свободно. Талантливый и ловкий, он не робел ни перед кем. Не случайно
светлейший князь Меншиков «от души ненавидел его».
Ближайшим помощником Ягужинского, обер-прокурором Сената, этим же указом
был определен Григорий Григорьевич Скорняков-Писарев, выдвинувшийся из
среды гвардейских офицеров. Он уже имел опыт в Тайной канцелярии, и
особенно отличился при ведении следствия по ряду политических дел.
Положение первого генерал-прокурора Сената было очень сложным. Царь,
человек исключительно энергичный, нередко сам выполнял прокурорские
обязанности: он постоянно ездил в Сенат и строго следил за принимаемыми там
решениями. С первых же дней образования прокуратуры Петр I дал понять всем
сенаторам, какое место он намерен отвести прокурору в государственных
делах. Представляя сенаторам первого генерал-прокурора, он сказал: «Вот мое
око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он
заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает
противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и,
уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».
Эта же мысль Петра нашла отражение и в указе от 27 апреля 1722 года «О
должности генерал-прокурора».Этот указ устанавливал основные обязанности
прокурора, его полномочия по надзору за Сенатом, руководству подчиненными
органами прокуратуры. Указ предписывал, что «генерал-прокурор повинен
сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во
всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно,
ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам
отправлял, разве какая законная причина ко отправлению ему помешает, что
все записывать повинен в свой юрнал». Прокурору вменялось в обязанность
наблюдать также за тем, чтобы в Сенате «не на столе только дела вершились,
но самым действом по указам исполнялись», а также «накрепко смотреть, дабы
Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Если генерал-
прокурор обнаруживал, что Сенат нарушает законы, то он обязан был
предложить Сенату исправить ошибку, а если не послушает — «протестовать и
оное дело остановить».
В указе отмечено: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о
делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем
взыскано будет».
По первоначальному замыслу Петра I, генерал-прокурор должен был выступать
в роли высшего должностного лица в государственном аппарате, в руках
которого сосредоточивался бы надзор за правильным и законным ходом
управления страной, и прежде всего ее центральными учреждениями.
Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов
государя, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами
защитить свои интересы.
Однако в ходе дальнейшей работы над указом о функциях прокуратуры Петр
отказался от таких всеобъемлющих обязанностей генерал-прокурорской
должности. Центр тяжести переносился исключительно на надзирающую роль
генерал-прокурора за деятельностью всех государственных органов, и прежде
всего Сената.
Основное внимание в своей прокурорской деятельности Ягужинский
сосредоточил на контроле за повседневной работой Сената, за правильностью и
законностью разрешения дел, их своевременным прохождением, порядком в
Сенате и т.п. Стремясь к возвышению над Сенатом, Ягужинский все свои
предложения, даваемые им сенаторам, обычно прикрывал авторитетом Петра, к
которому был очень близок.
Первое время генерал-прокурор прилагал немало усилий, чтобы навести в
Сенате элементарный порядок. Коллегиальные решения были еще чужды сознанию
самолюбивых сановников. Сенаторы не привыкли считаться с чужим мнением и
уважать его, поэтому в сенатском собрании зачастую возникали ссоры, крики и
брань, а иногда и драки. В связи с этим 16 октября 1722 года Ягужинский
написал особое «предложение» Сенату, в котором просил сенаторов
воздержаться от ссор и споров, «ибо прежде всего это неприлично для такого
учреждения, как Сенат».
В то время в Сенате существовал следующий порядок рассмотрения дел. По
выслушивании сенаторами доклада по какому-либо вопросу им разрешалось
переговорить между собой о том или ином деле, для чего давался срок от
получаса до трех часов. Для определения точного времени генерал-прокурор
всегда имел под рукой песочные часы. Как только доклад заканчивался, он
тотчас ставил часы на стол. Когда весь песок высыпался, сенаторы обязаны
были немедленно садиться на свои места и «подавать голоса», начиная с
младших.
Постепенно генерал-прокурор занимает ключевое положение в государственном
управлении. Русский историк В.0. Ключевский писал по этому поводу: «Генерал-
прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя
в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его
президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем
законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо,
посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал
его в политическое сооружение на песке».
Наблюдательные иностранцы отмечали, что генерал-прокурор Ягужинский —
второе после императора лицо в государстве по своей силе и значению.
Однако давалось все это Ягужинскому с огромным трудом. Он ясно осознавал,
что только поддержка Петра I обеспечивает ему возможность твердо отстаивать
интересы закона. Особенно трудно ему приходилось потому, что отношения с
основным помощником — обер-прокурором Скорняковым-Писаревым у него не
сложились.
С самого начала своей службы в прокуратуре Скорняков-Писарев частенько
забегал к императрице и жаловался на свое незавидное положение,
нерасположение к нему генерал-прокурора Ягужинского. Намекал он об этом и в
письмах к Петру I. Так, осенью 1722 года обер-прокурор писал Петру: «А без
Вашего Величества жить нам, бедным, скучно». В письме же императрице
Екатерине он был более откровенен: «А без вас нам, бедным, жить зело
трудно; о чем я Вашему Величеству в Коломне доносил, то уже с бедным, со
мною и чинится: Павла Ивановича (т.е. Ягужинского, — Авт.) некоторые плуты
привели на меня на недоброходство».
Вскоре после этого он снова пишет Петру I: «И ныне паче на меня Павел
Иванович по наговору от него, Шафирова, озлобился и публично при Сенате
кричал на меня и бить челом хотел».
Вот в такой обстановке, при натянутых отношениях со своим ближайшим
помощником в Сенате, приходилось Ягужинскому создавать и укреплять органы
прокуратуры. А ведь ему надо было заботиться и о местной прокуратуре,
которая только-только вставала на ноги.
Не случайно в одном из писем Петру I Ягужинский отмечал:
«Всемилостивейший Государь! Я совестью своею и всеми сенаторами
засвидетельствую, сколько в том верности моей и старания ни было, однако ж
с превеликою трудностью при таких страстях дела в порядке содержать было
можно, особливо будучи безо всякого надежного вспомощника».
Наряду с руководством органами прокуратуры Ягужинский был начальником
всей сенатской канцелярии: он определял порядок делопроизводства и
прохождения дел, следил за дисциплиной и т.п. Поток же дел в Сенате был
чрезвычайно большой. Вскоре Ягужинский заметил, что один обер-секретарь не
справляется с такой массой дел. К тому же он не всегда был беспристрастен.
По этому поводу Ягужинский пишет предложение Сенату: «Понеже несказаемая
бездна дел и к тому же не небезлодозрителен один и може партии иметь, а
когда другой будет, то один за другим — глаза».
Сенат согласился с предложением Ягужинского и установил еще одну
должность обер-секретаря.
Вот так Прокуратура осуществляла от имени императорской власти и по ее
поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и
решениями Правительствующего сената, других центральных и местных
учреждений. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и
видоизменялись, особенно после Судебной реформы 1864 года. В отдельные
периоды генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и
как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Особенно наглядно это
проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с
1802 года генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции.
Должность генерал-прокурора, установленную Петром I в 1722 году, за все
время ее существования, вплоть до октябрьских событий 1917 года, — почти
два столетия — занимали 33 человека. Первым в их ряду стоял как нам уже
известный сподвижник Петра I, один из «птенцов гнезда Петра Великого»
генерал-аншеф, обер-шталмейстер, кабинет-министр и дипломат, кавалер всех
высших орденов Российской империи, граф Павел Иванович Ягужинский.
В должности генерал-прокурора состояли различные лица, в подавляющем
большинстве незаурядные. Среди них были и выдающиеся государственные
деятели — Д.Н. Блудов, Д.П. Трощинский, и блестящие юристы — Д.Н. Замятнин,
Д.Н. Набоков, Н.В. Муравьев, и боевые, проявившие незаурядную храбрость в
сражениях офицеры — А.Н. Самойлов и Д.И. Лобанов-Ростовский, и тонкий
дипломат Д.В. Дашков, и выдающиеся русские поэты, гордость российской
литературы — Г.Р. Державин и И.И. Дмитриев.
О каждой личности можно сказасть очень многое. Например Князь Алексей
Алексеевич Долгоруков 27 апреля 1827 года был назначен товарищем Министра
юстиции, а через три дня, «по случаю тяжелой болезни» князя Д.И.Лобанова-
Ростовского, временно «вступил в права и обязанности Министра юстиции». 18
октября того же года, после выхода в отставку министра, за Долгоруковым
«впредь до особого назначения» было оставлено управление министерством. В
последствии император утвердил его в должности Министра Юстиции и Генерал-
прокурора.
По-разному складывались биографии и судьбы руководителей прокурорской
системы. Кто-то, подобно А.А.Вяземскому или Р.А.Руденко, отдал служению
прокуратуре свыше четверти века, кто-то, как А.А.Хвостов и А.Ф.Керенский
или Н.С.Трубин и А.И.Казанник, были на высшем прокурорском посту
сравнительно недолгое время. Но каждый по-своему вошел в нашу историю.
Среди них были люди большого ума и просто честные служаки. Но все были
патриотами своего Отечества и своего ведомства, мысля, однако, более о
чести Отечества, нежели мундира. Хотя честь мундира, в хорошем понимании
этого слова, и забота о достоинстве профессии были их отличительными
чертами.
Не приходится удивляться, что российская прокуратура на протяжении двух
веков считалась одной из лучших в Европе, отличаясь строгостью и
гуманностью. Сама этика этой институции предполагала верность долгу,
преданность и лояльность государственным властным структурам, внимание к
человеку. «Я ласкательства от вас не требую, — писала в «секретнейшем
наставлении генерал-прокурору Александру Вяземскому» Екатерина II, — но
единственно чистосердечное обхождение и твердость в делах». И требовалось
тогда от прокуроров «в донесениях Императорскому Величеству поступать
осторожно и рассмотрительно, дабы кому бесчестия не учинить».
И в этом тоже было следование национальным традициям, родившимся задолго
до прокуратуры и сохранившимся в наши дни. Еще знаменитый московский
митрополит Филарет в своей речи «О назидании ссыльных» учил относиться к
преступнику «с христианской любовью, с простотой и снисхождением,
остерегаться всего, что унижает и оскорбляет: низко преступление, а человек
достоин сожаления».
Россия за столетия своей истории то свято блюла православие, то яростно
отбрасывала его от себя, но православный менталитет, складывавшийся годами,
неизменно проявлялся в характере русского человека, вне зависимости от его
партийности и религиозности. Это удачно подметил еще выдающийся российский
юрист А.Ф.Кони в своей работе «Приемы и задачи прокуратуры» в 1911 г. Он
так прокомментировал знаменитое в русской юриспруденции изречение Филарета:
«Если таковое должно быть отношение к осужденному преступнику,
составляющее одну из прекрасных нравственных черт русского народа, то нет
никакого основания иначе относиться к подсудимому».
При этом А.Ф.Кони высказал очень важный для нас, будущих, и сегодняшних
работников прокуратуры, постулат: при всем гуманизме, прокуратура, как
специфическая надзорная государственная структура, не может быть милосердна
в ущерб «правовой и фактической доказательности».
Строгость и гуманность — вот два краеугольных камня, на которых стояла
российская прокуратура на протяжении столетий. Защита интересов государства
и каждого гражданина — вот два основополагающих принципа, которых
придерживались генерал-прокуроры дореволюционной России и которым должны
следовать прокуроры наших дней.
Недаром почти у всех российских прокуроров были незапятнанные репутации,
превосходные послужные списки. Сохранились воспоминания о первом,
петровских времен, генерал-прокуроре России Павле Ивановиче Ягужинском
одного из его современников: «Если он уже обещает что-нибудь принять на
себя, то скорее умрет, нежели нарушит обещание... Если первый сановник
империи поступает несправедливо, то он порицает его с такою же свободою,
как и низшего чиновника». Замечательное качество юриста-государственника
быть равным со всеми, ибо все равны перед Богом и Законом.
Хочется особо подчеркнуть, что осуществление надзора за соблюдением
законов в государстве Российском всегда было прерогативой прокуратуры, а
это предполагало ее независимость от иных, особенно местных властных
структур. И когда мы размышляем о делах и людях прокуратуры, важно помнить,
что не только дела были праведны, но и люди, те дела вершившие, стремились
к объективности, независимости от каких бы то ни было влияний и воздействий
со стороны. Весьма показательным в этой связи представляется «правление»
князя Долгорукова на посту генерал-прокурора России. Алексей Алексеевич
Долгоруков, по воспоминаниям современников, был человеком независимых
суждений, неподкупным и справедливым. Время его «прокурорствования»
ознаменовалось энергичной борьбой за независимость прокурорского надзора. И
ранее генерал-прокурорам приходилось отстаивать независимость местных
прокуроров и стряпчих от произвола губернского начальства. При Долгорукове
в этой борьбе он побеждал чаще, может быть, чем его предшественники. В
борьбе с губернаторами за независимость местных прокуроров он выходил на
уровень Правительствующего Сената. В результате родился тогда исторический
сенатский Указ от 28 сентября 1828 г. Его направили всем министрам,
начальникам губерний, в Святейший Синод и департаменты самого Сената. В
Указе отмечалось, что «губернские прокуроры, на основании узаконении, везде
смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей
пользе не происходило, а в случае их упущений или преступления должности,
они подвергаются ответственности пред министром юстиции, или суждению
Правительствующего Сената».
И было в Указе чрезвычайно важное положение о независимости прокуроров от
местного начальства. Специально подчеркивалось, что губернский прокурор не
может находиться в зависимости от губернского руководства, так как «в
случае каких-либо по делам службы несогласий его с начальниками губерний,
или в случае представления начальству о неправильном действии губернатора,
может навлечь к себе со стороны его нерасположение, а следовательно, если
бы аттестация таковых чиновников зависела от губернатора, они могли бы, при
всей похвальности своей службы, лишиться справедливого по оной удостояния».
В то же время закон, «определяющий должность и права генерал-прокуроров»,
наделял тогда прокуроров полномочиями и в отношении Сената. «Ежели кто из
Сенаторов приговаривать будет неправо, генерал-прокурор предложит им, чтобы
они исполняли свой долг».
А ведь возымело действие! И когда, например, в бытность генерал-
прокурором и министром юстиции Дмитрия Васильевича Дашкова некоторые
губернаторы были замечены прокурорами в совершении бесчинств, с них после
вмешательства генерал-прокурора императором строго взыскано было.
Давая оценку деятельности прокуроров в более позднее время, в середине
XIX века, А.Ф.Кони писал, что «губернский прокурор и стряпчие в уездах были
живым напоминанием закона и, во многих случаях, его обязательными
истолкователями... История министерства юстиции с тридцатых до шестидесятых
годов представляет немало примеров энергичной борьбы губернских прокуроров
с местными злоупотреблениями».
Отстаивая букву Закона, прокурорам приходилось не только противостоять
местничеству, но и против воли императора идти. В 1916 году генерал-
прокурор Александр Александрович Макаров, несмотря на прямое указание
Николая II, отказался прекратить уголовное дело, возбужденное в отношении
бывшего военного министра Сухомлинова.
Не менее «несговорчивой» фигурой слыл и предшественник А.А.Макарова
генерал-прокурор Александр Алексеевич Хвостов. «Убежденный законник», как
его называли современники, А.А.Хвостов, честный, правдивый и прямой, умел
отстаивать свою точку зрения перед любым, в том числе и императором. Не шел
он на поводу и у всесильных фаворитов и временщиков, не исключая и
Распутина.
И сегодня, для того чтобы постичь психологию прокуроров, надо заглянуть в
историю: в прокуратуру всегда шли люди, не согласные жить рядом со злом и
мириться с несправедливостью.
Одни генерал-прокуроры удерживали свою должность в течение длительного
времени: например, как уже было выше сказано А.А. Вяземский — около 30 лет,
В.Н. Панин — более 20 лет. Другие же, напротив, непродолжительное время —
менее года: например, А.А. Хвостов, А.Ф. Керенский, А.С. Зарудный, П.Н.
Малянтович (особенно это относится ко времени, предшествовавшему
Февральской революции, и к периоду Временного правительства).
После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были
ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 года отмечалось:
«Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей,
прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». В
роли обвинителей теперь могли выступать все «неопороченные граждане обоего
пола, пользующиеся гражданскими правами». Надзор же и контроль за
законностью входил в функции многих органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и
его президиума и кончая губернскими и уездными отделами юстиции.
Такое положение, вполне приемлемое в условиях гражданской войны, стало
нетерпимым во время мирного строительства. В 1921 году со всей остротой
встал вопрос о создании прокуратуры.
Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 года, когда М.И. Калинин
как председатель ВЦИКа подписал принятое этим органом «Положение о
прокурорском надзоре». В нем говорилось: «В целях осуществления надзора за
соблюдением законов и в интересах правильной политики борьбы с
преступностью ВЦИК постановляет:
Учредить в составе Народного Комиссариата Юстиции Государственную
прокуратуру . Были определены и ее функции. Первым прокурором России стал
Д.И. Курский, а после образования Союза ССР первую должность прокурора
Верховного суда СССР занял П.А. Красиков. В разные годы прокурорами
(генеральными прокурорами) Союза ССР и РСФСР были И.А. Акулов, Н.В.
Крыленко, В.А. Антонов-Овсеенко, М.И. Васильев-Южин, А.Я. Вышинский, К.Н.
Сафонов, Р.А. Руденко, А.М. Рекунков, Б.В. Кравцов и др.
Сменялись эпохи, менялись и продолжают меняться функции органов
прокуратуры России, но каждый раз во все времена на должности генерал-
прокуроров, а затем и генеральных прокуроров России призывались Отечеством
государственные мужи, чья жизнь и служебная деятельность не может остаться
незамеченной. Ведь с их именами связаны многие значимые события нашей
истории, которые непременно должны быть занесены в ее летопись. И Мы, как
будущие прокуроры должны крепко знать историю Российской прокуратуры,
потому что опираясь на неё мы сможем работать в прокуратуре достойно как
известные нам прокуроры.
|
