Экономическое районирование - Экономическая география - Скачать бесплатно
Тысячи гектаров земель изымаются под горные работы, загрязняются
подземные и поверхностные воды, почвы, атмосфера, уничтожается
растительность. Часть территории Южного Урала подверглась радиоактивному
загрязнению.
Несомненно, экологический кризис ставит под угрозу успех экономических
реформ в регионе, так как требуемые затраты на ликвидацию хотя бы основных
экологических нарушений в несколько раз превышают суммы, выделяемые для
этих целей во всей стране.
Территориальная организация хозяйства.
В Уральском Экономическом районе выделяются три подрайона:
Среднеуральский (Свердловская область), Западно-Уральский (Башкортостан и
Удмуртия, Пермская область), Южно-Уральский (Оренбургская, Курганская,
Челябинская области).
Среднеуральский подрайон специализируется на металлургии , черной и
цветной, тяжелом и энергетическом машиностроении, химической и лесной
промышленности. Это самый мощный промышленный район Урала.
Западно-Уральский подрайон выделяется нефтедобывающей и
нефтехимической промышленностью, транспортным машиностроением и
станкостроением.
Южно-Уральский подрайон отличается развитой черной и цветной
металлургией, тракторостроение. В Оренбургской области формируется крупный
газо-промышленный ТПК. Этот подрайон занимает ведущее место в
сельскохозяйственном производстве Урала.
Главное направление дальнейшего развития хозяйства Уральского
экономического района в условиях перехода к рыночной экономике – это
всемирная интенсификация производства. В последние годы в регионе снизилась
фондоотдача, а возросла фондоемкость производства. Это связано с
накоплением физически и морально устаревших промышленно-производственных
фондов, низкими темпами капитального строительства и реконструкции
предприятия что в сочетание с резким преобладанием в структуре хозяйства
тяжелой индустрии, чрезвычайно высоким уровнем концентрации производства
затрудняет переход Урала к рыночным отношениям. Предприятия – гиганты
района труднее поддаются модернизации и переоборудования, медленно
реагируют на запросы рынка. Четвертая часть основных фондов в
промышленности региона нуждается в замене на улучшенной технологической
основе, в первую очередь, в черной и цветной металлургии.
Первоочередными задачами на Урале являются развитие наукоемких
производств, сферы образования, конверсия оборонной промышленности.
Специализация Уральского района в дальнейшем сохранится, но она должна быть
доведена до высокого технологического уровня. Основная доля капитальных
вложений будет направляться на техническое перевооружение и реконструкцию
действующих предприятий, поэтому координальных сдвигов в территориальной
структуре хозяйства не предвидится.
Свободные экономические зоны.
Свободные экономические зоны (СЭЗ) прочно вошли в мировую
хозяйственную практику и действуют в различных странах. Сейчас в мире, по
разным данным, от 400 до 2000 СЭЗ, но, к этому перечню нельзя с полным
основанием отнести ни одну российскую, поскольку те образования, которые в
России называются "свободными экономическими зонами", не удовлетворяют
международным требованиям, предъявляемым к такого рода зонам.
Более того, несмотря на неоднократные попытки создания реально
функционирующих СЭЗ в России, они остаются в отечественной экономике
явлением скорее экзотическим, вокруг которого на протяжении уже почти 10-ти
лет ведутся острые, но далеко не всегда приносящие реальные плоды
дискуссии. Судя по остроте этих дискуссий, а также по отсутствию значимых
практических результатов деятельности российских СЭЗ, до сих пор нельзя
считать вполне ясным: целесообразно и возможно ли вообще их широкое
создание в наших условиях? В какой мере эти зоны смогут получить развитие в
России, как именно должна при этом сказаться ее специфика? Не являются ли
зоны свободного предпринимательства своеобразной "естественной монополией"
лишь отдельных приграничных районов Российской Федерации? Насколько
обширными могут быть их границы? На каком уровне должны приниматься решения
об образовании таких зон, какие процедуры при этом целесообразно применять?
Для ответа на подобного рода вопросы требуется ознакомиться с
существующей мировой и отечественной практикой, попытаться проанализировать
накопленный (в том числе - и отрицательный) опыт. Это позволит объективно
оценить возможности и перспективы создания и развития, свободных
экономических зон в российской экономике.
Сущность свободных экономических зон и причины их создания.
В соответствии с документами международной конвенции по упрощению и
гармонизации таможенных процедур (Киото, 18 мая 1973 г.), под свободной
зоной (или "зоной-франко") понимается часть территории страны, на которой
товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной
таможенной территории (принцип "таможенной экстерриториальности") и поэтому
не подвергаются обычному таможенному контролю и налогообложению. Иными
словами, СЭЗ - это часть территории страны с особым действующим режимом.
Выражающее этот режим специальное законодательство, которое регулирует
деятельность хозяйствующих субъектов в СЭЗ, охватывает следующий круг
вопросов: таможенное регулирование; налогообложение; лицензирование;
визовое оформление; банковскую деятельность; имущественные и залоговые
отношения (в том числе - касающиеся прав собственности на землю);
предоставление концессий; управление свободной зоной. Определенную
специфику в СЭЗ могут иметь также акты трудового и социального
законодательства.
В современных теоретических работах, посвященных проблемам свободных
зон, их сущность трактуется более широко: они определяются как инструмент
выборочного сокращения масштабов государственного вмешательства в
экономические процессы. Эта формулировка понятия "свободная зона"
охватывает весь спектр явлений, связанных с действием преференциального
режима хозяйствования. При таком подходе свободная зона - это "не только и
не столько обособленная географическая территория, но, скорее, часть
национального экономического пространства, где введена и применяется
определенная система льгот и стимулов, не используемая в других его частях"
Отмечу следующие характерные черты СЭЗ:
а) применение различных видов льгот и стимулов, в том числе:
· внешнеторговых (снижение или отмену экспортно-импортных пошлин,
упрощенный порядок осуществления внешнеторговых операций);
· фискальных, связанных с налоговым стимулированием конкретных
видов деятельности. Льготы могут затрагивать налоговую базу (прибыль или
доход, стоимость имущества и т.д.), отдельные ее компоненты
(амортизационные отчисления, издержки на заработную плату, НИОКР и
транспорт), уровень налоговых ставок, вопросы постоянного или временного
освобождения от налогообложения;
· финансовых, включающих различные формы субсидий, предоставляемых
как в прямом виде - за счет бюджетных средств и преференциальных
государственных кредитов, так и косвенно - в виде установления низких цен
на коммунальные услуги, снижения арендной платы за пользование земельными
участками и т.п.
· административных, упрощающих процедуры регистрации предприятий,
режима въезда-выезда иностранных граждан.
В результате применения льгот норма прибыли в СЭЗ составляет 30-35%, а
иногда и больше: например, транснациональные компании получают в азиатских
СЭЗ в среднем 40% прибыли в год. Существенно сокращаются (в 2-3 раза),
сроки окупаемости капитальных вложений (считается нормальным для СЭЗ, когда
эти сроки не превышают 3-3,5 года).
б) наличие локальной, относительно обособленной системы управления
зоной, наделенной правом принимать самостоятельные решения в широком
экономическом спектре;
в) всесторонняя поддержка со стороны центральной государственной
власти.
Создание СЭЗ - действенное направление развития экономики отдельных
территорий и регионов, ориентированное, как правило, на решение конкретных
приоритетных экономических задач, реализацию стратегических программ и
проектов. При этом, как показывает практика, система льгот, устанавливаемых
в СЭЗ, в достаточной степени индивидуальна и тесно связана с реализуемыми
на ее территории программами. Согласно мировому хозяйственному опыту,
первоначальные цели и задачи, декларированные при создании СЭЗ, почти
всегда не совпадают с тем, что происходит в результате фактического
развития.
Основные разновидности СЭЗ.
В мировой практике существует множество разновидностей СЭЗ. Вместе с
тем, общепринятой типологии свободных зон в настоящее время не существует.
Исходя из задач, поставленных при формировании той или иной зоны,
предъявляются соответствующие требования и к ее размещению. К наиболее
общим из них относятся:
· благоприятное транспортно-географическое положение по отношению
к внешнему и внутреннему рынкам и наличие развитых транспортных
коммуникаций;
· развитый производственный потенциал, наличие производственной и
социальной инфраструктуры;
· существенный по запасам и ценности природно-ресурсный потенциал
(в первую очередь - запасы углеводородного сырья, цветных металлов, лесных
ресурсов и т.д.).
Поэтому территории, наиболее благоприятные для размещения СЭЗ, имеют,
как правило, приграничное положение по отношению к зарубежным странам, (а в
России, в том числе, - и к бывшим союзным республикам), а также располагают
морскими торговыми портами и магистральной транспортной сетью
(железнодорожной, автодорожной, аэропортами), сложившимися промышленными,
научными и культурными центрами, районами концентрации наиболее ценных
природных ресурсов.
В отдельных случаях создание СЭЗ оказывается целесообразным и в
районах нового хозяйственного освоения, не располагающих изначально
развитой промышленностью, производственной и социальной инфраструктурой, но
позволяющих решать важные долгосрочные общегосударственные программы
(укрепление топливно-энергетической и минерально-сырьевой базы страны и
др.).
Типы СЭЗ, организуемых в России.
Практика создания имеющихся и проекты будущих СЭЗ на территории России
показывают, что в зависимости от целей и задач их можно разделить на
следующие основные типы:
· комплексные зоны производственного характера;
· внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны
экспортного производства и транзитные);
· функциональные, или отраслевые (технологические парки,
технополисы, туристические, страховые, банковские и др.).
Эти типы зон могут быть охарактеризованы следующими основными
признаками.
Комплексные зоны многопрофильны. Они формируются и на ограниченной
территории, и в границах областей и других территориальных образований. В
них создаются условия для привлечения крупного капитала с обязательным
развитием необходимой инфраструктуры.
К комплексным зонам может быть отнесена (по крайней мере, по замыслам
их создателей) большая часть СЭЗ, создаваемых в России, в том числе - СЭЗ в
Находке, Калининградской области, Санкт-Петербурге и др.
Внешнеторговые зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и
за счет консигнационных складов, сдачи в аренду помещений, выставок,
перевалки грузов и их транзита.
К внешнеторговым зонам относятся, в частности, зона свободной торговли
"Шерри-зон" (около аэропорта "Шереметьево"), свободные таможенные зоны
"Московский Франко-Порт" (около аэропорта "Внуково"), "Франко-Порт
Терминал" (на территории московского Западного речного порта.
Отраслевые зоны (технологические парки, технополисы и др.) выполняют
как народнохозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в
частности, способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных
отраслях на основе активизации внешнеэкономического сотрудничества,
внедрению результатов отечественной науки, а также разработке наукоемких
технологий, новых видов готовой продукции и расширению экспорта.
К отраслевым зонам научно-технического характера относится СЭЗ в
Зеленограде, которая должна специализироваться в области микроэлектроники,
информатики и связи; к зонам финансового ("оффшорного") характера может
быть отнесена зона экономического благоприятствования в Ингушетии; к зонам
туристическо-курортного типа - особая экономическая зона "Кавказские
Минеральные Воды".
На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но
и локальные факторы. Так, для транспортных, экспортно-импортных зон
необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило,
размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами,
железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для
размещения торговых, банковских и других зон. Для создания зон типа
технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и
квалифицированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных зон
требует наличия культурных и исторических центров, бальнеологических
курортов, привлекательных для туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры.
Свободные экономические зоны в России.
Процесс создания свободных зон в нашей стране, начавшийся еще в конце
80-х годов, может быть разделен, на несколько этапов.
На первом этапе (конец 80-х - 1990 г.) происходило зарождение самой
идеи. По инициативе правительства СССР была разработана так называемая
единая государственная концепция свободных зон. Свободные зоны
рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и
способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными
партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного
предпринимательства, точнее, компактными территориями с высокой
концентрацией предприятий с иностранным участием. Предполагалось, что такие
зоны будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом
с целью производства наукоемкой продукции на базе соединения советских
технологий и иностранного капитала. Хозяйственно-правовые льготы на
территории зон предусматривались только в отношении предприятий с
иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР
нормами регулирования иностранных инвестиций.
К началу 90-х годов государственная концепция свободных зон
дополнилась множеством региональных инициатив. Эти инициативы получили свое
развитие, как только в ходе суверенизации союзных республик рассмотрение
вопроса о создании зон было официально перенесено на республиканский
уровень: в июле-сентябре 1990 г. ВС РСФСР принял предложения 11-ти
региональных советов народных депутатов об объявлении их территорий зонами
свободного предпринимательства. Зоны учреждались в городах Ленинграде,
Выборге, Находке, Калининградской, Сахалинской и Читинской областях, в
Алтайском крае, Кемеровской и Новгородской областях, г. Зеленограде,
Еврейской автономной области. В 1990-91 гг. Совет Министров или Верховный
Совет РСФСР утвердили по каждой зоне отдельное положение, закреплявшее ее
хозяйственно-правовой статус. (Заметим при этом, что в положениях зоны
именовались "свободными экономическими зонами", а не "зонами свободного
предпринимательства", как в вышеупомянутых постановлениях об их
учреждении.) Набор предоставленных зонам льгот был практически одинаковым,
а сами зоны рассматривались уже не только как внешне - но, скорее, как
внутриэкономический феномен, призванный создать противовесы
централизованной системе хозяйствования.
Хотя принятые решения способствовали притоку в зоны иностранного
капитала (росло число совместных предприятий в Находке, Калининграде, на
Сахалине), они не были до конца продуманы ни с точки зрения их
реализуемости, ни по своим последствиям.
Во-первых, предполагаемые масштабы зон, когда они охватывали не только
небольшие территории, но и обширные области и целые края, были заведомо
нереальными из-за требуемых колоссальных капиталовложений и проблем
соблюдения на больших территориях особых таможенных процедур.
Во-вторых, массовая раздача зональных преференций отдельным
территориальным образованиям без четких на то критериев спровоцировала
волну самостийного возникновения новых зональных структур, когда та или
иная территория (город, область, морской порт, центр науки или просто
российская глубинка) объявляла о принятии ею соответствующего статуса,
лоббируя его утверждение в верхах. Руководство России оказалось под
массированным давлением: в 1991 г. около 150 регионов добивались
образования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных
властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными
процессами, отгородиться с помощью статуса зоны от массы различных проблем,
нахлынувших, как им представлялось, из центра.
В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство приняло
курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации, выборочная
либерализация предпринимательского климата на уровне отдельных зональных
территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые в этот период в
Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию
внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий
применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах
статусные положения формально никто не отменял, налоговые службы
истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную
часть ранее предоставленных зонам льгот.
Такая неопределенность в законодательно-правовом положении СЭЗ вызвало
беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся ситуацию как
принципиальный отход правительства от линии на создание зон. Это, а также
просьба руководителей зональных администраций (официальное обращение в
федеральные органы власти весной 1992 г.) гарантировать действие ранее
введенной в зонах системы льгот способствовали выходу в июне 1992 г. указа
президента, в котором было подтверждено действие прежних зональных
преференций для иностранных предприятий и предприятий с иностранными
инвестициями, сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической
деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые
общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования
объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных
кредитов, направление в специальные зональные фонды части средств от
приватизации федеральной собственности и др.). Принятие указа
способствовало тому, что в отдельных, наиболее "продвинутых" зонах
(Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития
территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.
Тем не менее, к началу 1993 г. в правительстве возобладала линия на
ликвидацию "суперзон". Подготовленный проект Закона РФ "О свободных
экономических зонах" предусматривал формирование преимущественно микрозон
двух разновидностей - свободных таможенных зон и зон экспортного
производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип
сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на
их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более
реалистичного подхода к масштабности зональных проектов.
На фактическое закрытие ранее созданных зон были направлены решения,
принятые в июне 1993 г.: законодательное урезание предоставленных зонам
таможенных льгот (Закон РФ "0 таможенном тарифе") и очередная отмена
налоговых преференций (письмо ГНС и Минфина РФ). И хотя иностранным
инвесторам указом президента были даны гарантии по сохранению прежних
условий деятельности на три года вперед, над зонами нависла атмосфера
бесперспективности.
Такое развитие событий, прежде всего, отражало стремление
правительства удержать те или иные территории, претендующие на статус
свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.
В результате, к осени 1994 г. наметились следующие контуры российской
зональной политики:
· урезание (до 1-2 кв. км) возможных размеров свободных зон,
исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного
предпринимательства;
· формальное заимствование и перенос на российскую почву
простейших образцов из мировой зональной практики без учета ее
перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;
· усложненная система управления зонами, сопряженная с
многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания
зон по инициативе "снизу".
Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих законодательных решений,
начал интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных с
таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и
т.п.). Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто -
частные, а кто - государственные), и это предопределило их ближайший успех.
Первая по такому пути пошла СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное
постановление о принципиальной возможности создавать на своей территории
таможенные зоны, а также - специально предоставленным на эти цели бюджетным
кредитом Минфина (март 1995 г.), она образовала первую подобную зону уже к
лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной
поддержки, действовали правительство Московской области (проект СЭЗ
"Шерризон"), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона "Гавань"),
администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).
Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по
лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо
воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных
преференций. Следует отметить, что правительство - вразрез с собственным
курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ - поддалось этому
давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах
Калининградской области, а в июле 1994 г. была создана зона экономического
благоприятствования в Ингушетии - "своеобразная модель оффшорной зоны,
весьма далекая от общепринятых стандартов". Причем, когда в марте 1995 г.
все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены,
борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности,
Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ
отдельного федерального Закона "Об Особой экономической зоне в
Калининградской области", возвращавшего ей режим таможенной
экстерриториальности. 22 января 1996 г. этот Закон был подписан
Президентом.
Современное состояние.
Основной отличительной чертой процесса создания СЭЗ в России является
его политизированность в ущерб экономической сути, вопросы создания зон
решаются стихийно, при отсутствии четких критериев и достаточной нормативно-
правовой базы.
Если в самом начале (еще на этапе существования СССР) замысел создания
зон использовался руководством союзных республик в качестве инструмента
политического противодействия союзному центру, а в преддверии выборов
российского президента раздача "зональных полномочий" была символом
либерального отношения руководства РСФСР к регионам, то затем, с обретением
Россией суверенитета, "выбивание" этих полномочий стало средством
аналогичной борьбы, теперь уже - со стороны руководителей регионов по
отношению к федеральным властям. И сегодня эта идея все еще остается
средством политического давления регионов на правительство, хотя
практические усилия по организации зон все более смещаются на местный
уровень.
В отношении вопроса о свободных зонах российское руководство до сих
пор действовало весьма непоследовательно. Оно то, поддаваясь давлению
регионов, щедро раздавало льготы, то отбирало их, обосновывая это
общегосударственными интересами. В результате большинство СЭЗ,
организованных в начале 90-х годов, фактически лишились сегодня основной
части ранее предоставленных федеральных преференций. Решения о создании
новых СЭЗ продолжают приниматься так же, как и ранее, т.е. чисто
декларативно, без концептуального обеспечения и механизма реализации. В
итоге остается нереализованной главная экономическая идея СЭЗ -
стимулирование предпринимательской активности через выборочную
либерализацию инвестиционного климата.
Вместе с тем, исходя из мирового опыта, курс на организацию СЭЗ мог бы
способствовать решению ряда приоритетных для страны проблем в области
стабилизации и подъема экономики, возрождения регионов, укрепления
федерализма, развития внешнеэкономической деятельности и международных
контактов. Однако отсутствие в РФ надежной правовой базы по созданию и
функционированию СЭЗ, а у правительства - четкой концепции о роли СЗЗ в
российской экономике переходного периода не позволяет вопросу о свободных
зонах находится в контексте важнейших направлений текущей политики.
Устройство свободных зон должно регламентироваться четко
сформулированным законом, а не постоянно меняющимися решениями
исполнительной власти. Без базового федерального закона о СЭЗ реализация
любых принимаемых по вопросу о зонах правовых решений (будь то
президентские указы, постановления правительства или даже парламентские
акты) будет неизбежно упираться в приоритетность более общих норм
регулирования хозяйственной деятельности, установленных специальными
разделами федерального законодательства (что и подтвердила российская
практика). Принятие же такого закона позволило бы упорядочить
многочисленные нормативно-правовые акты, принятые по вопросу о СЭЗ, открыв,
таким образом, новый специальный раздел в федеральном законодательстве -
раздел о СЭЗ, а также внести в другие специальные разделы законодательства
(налоговый, таможенный, валютный, банковский и т.д.), те дополнения и
изъятия, без которых реальное развертывание зональной практики не
представляется возможным.
Таким образом, принятие базового федерального закона о свободных
зонах, учитывающего интересы развития как Федерации в целом, так и ее
субъектов, можно считать сегодня краеугольным камнем в деле успешного
"строительства" здания СЭЗ.
Некоторые проблемы развития Российских СЭЗ.
При разработке и принятии закона о СЭЗ, что, как показано выше, является
самой насущной задачей для развития зональной практики, прежде всего,
необходимо разрешить следующую проблему.
Функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это
привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что
территория зоны подпадает под
|
