Ефективність використання позик та управління проектами Світового банку в Україні - Банківська справа - Скачать бесплатно

Мета та вартість проекту. Підготовча робота над Проектом розвитку насінництва розпочалася в 1993 р. Метою Проекту була допомога Україні у підвищенні продуктивності сільського господарства та експорті сільськогосподарської продукції за рахунок: постачання якісного гібридного насіння кукурудзи, соняшнику і цукрового буряку; підвищення ефективності та життєздатності національної системи з виробництва насіння. За оцінками експертів, очікуваним результатом впровадження компонента виробництва насіння мала стати демонстрація економічної життєздатності приватного способу його виробництва. Вартість Проекту розвитку насінництва було визначено в сумі 45 млн. дол. США, з яких 32 млн. дол. США, або 71 % витрат передбачалося здійснити за рахунок позики та 13 млн. дол. США, або 29 % витрат за рахунок внутрішніх та інших джерел фінансування (насінницьких підприємств — 11 млн. дол. США, спонсорів — 2 млн. дол. США).

Проектом передбачалось профінансувати витрати на будівництво заводів і придбання обладнання для переробки насіння кукурудзи, цукрових буряків, соняшнику. Вартість запозичених коштів для України становила в межах від 5,8 до 7,3 % річних. Для отримувачів — учасників цієї позики, вартість запозичених кредитних коштів була збільшена на розмір маржі на користь Міністерства фінансів України і становила для підприємств — від 10,1 до 11,6 % річних, а для насіннєвої комісії та двох інспекцій Міністерства агропромислового комплексу, Української академії аграрних наук — від 6,8 до 7,9 % річних.

Проект планувалося завершити до 31 березня 2000 р., але з багатьох причин цей термін не витримано і його було продовжено до 31 січня 2001 р. Під час реалізації Проекту до Угоди про позику вносилося багато змін. Так, 16 квітня 1999 р. за поданням Мінфіну України Банк анулював кошти на будівництво заводу насіння кукурудзи в сумі 10,9 млн. дол. США .і внаслідок невиконання передбачених Угодою умов, зокрема у зв'язку з низькою окупністю проекту та відсутністю реального інвестора для формування статутного фонду ЗАТ "Одеська кукурудза" (м. Одеса). В результаті цього прямі втрати Державного бюджету України у зв'язку зі сплатою Банку за резервування невикористаних 10,9 млн. дол. США становили 92 тис. дол. США. Всього протягом реалізації Проекту Банк і анулював 18,9 млн. дол. США, або 59 % позики. Таким чином, за весь час реалізації Проекту для його фінансування використано лише 13,1 млн. дол. США, або 41 % загальної суми коштів позики.

Хід виконання проекту позичальниками. З метою оцінки ефективності використання залучених кредитних ресурсів аудитори Рахункової палати здійснили перевірку стану виконання проекту по п'яти найбільших позичальниках. Перевірено, систематизовано та проаналізовано велику кількість проектних та фактично досягнутих показників, що характеризують ступінь ефективності використання кредитів при виконанні окремих частин проекту. В результаті узагальнення та комплексного аналізу цих показників для оцінки загального рівня ефективності проекту в цілому визначено такі якісні критерії: досягнення цілей передбачених проектом; дотримання термінів і повноти реалізації етапів проекту (графіки витрачання коштів позики, своєчасність та повнота виконання робіт, надання послуг, поставки обладнання, їх відповідність умовам заявок тощо); окупність проекту. Співвідношення проектних і фактично досягнутих показників, що характеризують ефективність реалізації проекту насінництва, наведено у таблиці.

Таблиця. Основні показники ефективності реалізації проекту насінництва

Перевіркою встановлено, що проектом передбачалось побудувати три насіннєві підприємства, а фактично побудовано лише два, при чому зі значним запізненням від запланованих строків введення. Із них завод з доробки насіння соняшнику ЗАТ "Гібрид-С" майже два роки працював за тимчасовим дозволом у пусконалагоджувальному режимі й тільки 27 червня 2001 його здано в експлуатацію зі значним порушенням нормативів проведення пусконалагоджувальних робіт. Якщо проектна потужність заводу 4500 т обробки насіння на рік, то обсяг виробництва за два роки становив лише 529 т, або 12 % річного обсягу.

За час роботи заводу реалізовано тільки 430 т насіння. При цьому близько 90 % обсягу реалізації насіння здійснювалося на умовах товарного кредиту або бартеру, на експорт продукція не поставлялася.

За даними Мінфіну України, заборгованість ЗАТ "Гібрид-С" перед бюджетом на 1 липня 2001 р. становить 1137,4 тис. дол. США, з них 884,4 тис. — відсотки за користування субкредитом та 253,0 тис. дол. США — основний борг. За утворені борги за субкредитом перед Державним бюджетом України з 23 жовтня 1998 р. все рухоме майно та майнові права ЗАТ "Гібрид-С" до 12 квітня 2004 знаходяться у податковій заставі Державної податкової інспекції (Запорізький район Запорізької області).

У травні 2001 р. рішенням Арбітражного суду Запорізької області на майно підприємства було накладено стягнення за заборгованістю стосовно несвоєчасного повернення іноземного кредиту та пені на загальну суму 284,5 тис. грн. На виконання цього рішення кошти, отримані від примусової реалізації трактора та культиватора, на загальну суму 16,2 тис. грн., було перераховано на розрахунковий рахунок Державного казначейства України.

Неодноразово (на 9 місяців) переносився термін введення в експлуатацію потужностей для обробки насіння цукрових буряків ЗАТ "Ворскла" (м. Тростянець). Проте (на момент перевірки) завод так і не вийшов на проектну потужність — 1650 т обробки на рік насіння цукрових буряків (1,1 млн. посівних одиниць). Фактичні обсяги виробництва насіння та його реалізації у 2000 р. становили відповідно 552 та 573 т. Після завершення реконструкції підприємство зменшило у три рази обсяги виробництва та у 2,3 раза реалізацію продукції порівняно з 1998 р., до проведення реконструкції. Термін окупності капіталовкладень у реконструкцію підприємства прогнозується — 8 років, а в техніко-економічному обґрунтуванні проекту цей термін передбачався — 2 роки.

Протягом 1999—2000 рр. підприємство працювало збитково, балансові збитки від виробничої діяльності становили 2,9 млн. та 0,9 млн. грн. відповідно. У зв'язку з цим стан погашення кредиту також незадовільний. За чотири з половиною роки ЗАТ "Ворскла" сплатило лише 269,1 тис. дол. США (1013,3 тис. грн.). За даними Мінфіну України прострочена заборгованість ЗАТ "Ворскла" перед бюджетом станом на 1 липня 2001 р. складала 1112,3 тис. дол. США, із них 841,2 тис. — відсотки за користування субкредитом та 271,1 тис. дол. США — основний борг.

Не досягнуто передбачених проектом результатів і від кредитних коштів, що використано для оснащення Інституту цукрових буряків та Інституту олійних культур Української академії аграрних наук сільськогосподарською технікою, лабораторним і комп'ютерним обладнанням. Із передбачених відповідними проектами обсягів кредитів 1270,0 тис. і 730,0 тис. дол. США фактично використано відповідно лише 632,3 тис. (50 %) і 543,1 тис. дол. США (74,4 %). Закуплена техніка поставлена з порушенням графіків поставки, не в повному комплекті і не відповідала заявленим Інститутом цукрових буряків техніко-економічним параметрам. Оснащення цих державних установ передбачалося спочатку за рахунок державного бюджету, а потім вже в ході реалізації Проекту це джерело замінено на їх власні кошти, що спричинило проблеми із поверненням використаних коштів.

Прострочена заборгованість Інституту цукрових буряків та Інституту олійних культур Української академії аграрних наук за користування субкредитом становила відповідно 115,4 тис. і 80,8 тис. дол. США.

Не в повному обсязі та неефективно використала отриманий кредит на оснащення сучасним лабораторним обладнанням та високотехнологічною комп'ютерною технікою Головна державна інспекція по карантину рослин Міністерства аграрної політики України. Із передбачених проектом 336,7 тис. дол. США фактично використано лише 230,6 тис. дол. США (68 %).

Частина закупленого обладнання (на суму близько 10,0 тис. дол. США) на момент перевірки знаходилась на складі й більш як два роки не експлуатувалась, оскільки не проведено реконструкції приміщення під лабораторну кімнату спеціалізованих експертиз.

Всього за час впровадження Проекту з Державного бюджету України здійснено платежів з обслуговування і погашення цієї позики МБРР на загальну суму 3,8 млн. дол. США, у тому числі відсотки за користування позикою — 1,8 млн. дол. США; комісії за зобов'язаннями за позикою — 0,3 млн. дол. США; погашення основного боргу за позикою — 1,7 млн. дол. США.

На момент перевірки, організації та підприємства-позичальники відшкодували 0,675 млн. дол. США, що становить лише 18 % запозичених коштів. Ці кошти сплачено, в основному, в рахунок обслуговування позики. Таким чином, незаплановані втрати Державного бюджету України від платежів з обслуговування і погашення позики, які мали бути відшкодовані підприємствами-позичальниками, становили 3,2 млн. дол. США.

За розрахунками, здійсненими за період з 1997 по 1 липня 2001 р., два підприємства та чотири установи мали сплатити, але не сплатили, до Державного бюджету України маржу за надану державну гарантію, розрахунково, на загальну суму 1,1 млн. дол. США. Це означає, що Державний бюджет України не отримав за названий період належних йому доходів у сумі 5,9 млн. грн.

Як бачимо, кошти позики МБРР у сумі 13,1 млн. дол. США використано неефективно, оскільки основних цілей проекту не досягнуто, зокрема:

а) не забезпечені проектні строки будівництва та технічного переоснащення насіннєвих заводів та виведення їх на проектну потужність;

б) діяльність насіннєвих підприємств після технічного переоснащення не є прибутковою;

в) не здійснюється експорт насіння, у тому числі в країни СНД;

г) несвоєчасно та не в повному обсязі поставлено обладнання для нормативно-регуляторних та науково-дослідних організацій системи насінництва;

д) не внесено необхідних змін та доповнень до Законів України "Про насінництво", "Про захист прав на сорти рослин", які мали сприяти розвитку ринкових відносин у галузі насінництва та забезпечити захист вітчизняного ринку насінництва;

е) не проведено необхідного навчання працівників насіннєвих підприємств та нормативно-регуляторних і науково-дослідних організацій. Із передбачених проектом на навчання та консультації коштів у сумі 1,69 млн. дол. США використано лише 34 тис. дол. США, або 2 %.

Загальні фінансові втрати та збитки Державного бюджету України від неналежної реалізації Проекту становили на 1 липня 2001 р. 4,7 млн. дол. США, або понад 25,0 млн. грн.

Причини неефективного використання кредитів Банку. Незважаючи на тривалий час підготовки проекту (1993—1995 рр.), якість його залишилася невисокою, оскільки в ході реалізації значна кількість розрахунків не виправдалася з таких причин.

1. Виникли додаткові труднощі, пов'язані з одержанням кредитів на прийнятих фінансових умовах від українських комерційних банків для поповнення обігових коштів насіннєвих підприємств.

2. Невдача із залученням зарубіжних інвесторів до реалізації виробництва насіння кукурудзи призвела до повного провалу цього компонента проекту.

3. Підвищення цін на високоякісне насіння на внутрішньому ринку. (Хоча ціни на насіння у національній валюті зросли, у доларовому еквіваленті їх рівень постійно знижувався.)

4. Недоліки в організації управління проектом. Міністерство фінансів України, яке визначено міжнародною Угодою представником позичальника (України), переклало відповідальність за реалізацію Проекту на одного з позичальників коштів — Українську академію аграрних наук, яка не є органом виконавчої влади і не мала необхідних повноважень.

Міжвідомча робоча група, яку було створено Кабінетом Міністрів України для забезпечення координації та контролю за ходом реалізації міжнародної Угоди про позику, яку очолювала також Українська академія аграрних наук, фактично не діяла. У результаті, на впровадження проекту негативно вплинули численні фактори, що підлягали контролю з боку уряду, Міжвідомчої робочої групи, Мінфіну, Мінагрополітики, Української академії аграрних наук, Групи управління Проектом, підприємств-позичальників, а саме: 1) тривалі затримки (від 5 до 9 місяців) з прийняттям порядку митного оформлення товарів, які імпортуються в рамках спільних зі Світовим банком проектів, що призвело до затримки в одержанні обладнання з митно-ліцензійних складів та додаткових витрат учасників проекту, а також втрати термінів гарантійних зобов'язань постачальників обладнання; 2) затримка з формуванням статутних фондів насіннєвих заводів та неефективне управління проектом на початковому його етапі спричинили істотні затримки в реалізації проекту (на 1—1,5 роки), а фінансування будівництва заводу з обробки насіння кукурудзи було анульовано; 3) затягування вирішення порядку фінансування бюджетних установ, що призвело до затримки реалізації проекту на 2 роки; 4) неефективне використання в 1995—1996 рр. технічної допомоги на забезпечення діяльності Групи управління проектом, у результаті чого було припинено фінансування проекту з боку донора і виникли проблеми з організаційно-фінансовим забезпеченням управління проектом; 5) незадовільна організація закупівель товарів та послуг, яка не забезпечила закупівлю необхідного обладнання, його комплектну поставку та якість, залучення до тендерів вітчизняних виробників; 6) неузгодженість процедур використання спеціальних рахунків, відкритих для проектів у закордонних банках, призвела до відсутності протягом року спеціального рахунка проекту, в результаті чого відбулися затримки в одержанні коштів від Світового банку для розрахунків за укладеними контрактами та для фінансування поточних витрат; 7) невжиття дієвих заходів державного контролю за якістю насіння, що призвело до зростання тіньового сектору виробництва і збуту низькоякісного насіння; 8) введення експортного мита на товарний соняшник; 9) різке зменшення площ під цукровим буряком; 10) неспроможність сільськогосподарських виробників розрахуватися за поставлене насіння, застосування товарообмінних операцій.

Пропозиції щодо підвищення ефективності використання кредитів Світового банку. За результатами перевірки та аналізу стану використання позики Світового банку на реалізацію проекту розвитку насінництва та з метою усунення виявлених порушень і підвищення ефективності від реалізації інших проектів Світового банку Рахункова палата направила відповідні пропозиції Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України, зокрема такі.

1. Прискорити внесення змін до Законів України "Про насіння" та "Про охорону прав на сорти рослин".

2. З метою встановлення реального стану заборгованості здійснити двосторонню звірку (Міністерству фінансів України та всім підприємствам-позичальникам) даних щодо фактичної суми використаних коштів позики Банку.

3. Вжити заходів щодо відшкодування всіх витрат, пов'язаних з управлінням проектом.

4. Забезпечити контроль за ефективним і повним використанням всього отриманого імпортного обладнання та сільськогосподарської техніки.

5. Прискорити розробку та затвердження нового вдосконаленого положення про порядок залучення державою або під державні гарантії іноземних кредитів і надання державних гарантій на виконання зобов'язань юридичними особами-резидентами.

6. Організувати нагляд за подальшою реалізацією проекту та покласти відповідальність за розробку необхідної системи додаткових заходів на Міністерство аграрної політики України.

7. Провести комплексне дослідження стану реалізації всіх інвестиційних проектів, що підтримуються позиками Світового банку, з метою завчасного впливу на ефективність їх впровадження.

Хід реалізації пропозицій Рахункової палати. За результатами перевірки Рахункової палати та на виконання доручення Кабінету Міністрів України Мінагрополітики України розробило заходи щодо врегулювання виявлених порушень та підготувало проект Закону України "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про насіння", основний зміст, якого зводиться до правового регулювання ринку (обігу) насіннєвого матеріалу, захисту вітчизняного виробника насіння, який Верховна Рада України прийняла у першому читанні. Окрім того, 17 січня 2002 р. Верховна Рада України прийняла у другому читанні Закон України "Про охорону прав на сорти рослин". Кабінет Міністрів України розпорядженням затвердив першочергові заходи щодо розв'язання найважливіших завдань з насінництва та селекції сільськогосподарських культур. Реагуючи на пропозиції Рахункової палати України, внесено відповідні зміни до Положення про порядок підготовки та реалізації проектів розвитку економіки України, що підтримуються міжнародними організаціями, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 травня 1997 р. № 414. Кабінет Міністрів України затвердив постанову від 10 жовтня 2001 р. № 1317 "Про порядок підготовки та реалізації проектів економічного та соціального розвитку України, які підтримуються міжнародними фінансовими організаціями", згідно з якою відповідальним за координацію роботи з підготовки і реалізації проектів економічного та соціального розвитку України, які підтримуються міжнародними фінансовими організаціями (МФО), призначено Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції, на яке покладено завдання з розробки плану співробітництва України з МФО на відповідний рік як окремого розділу щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку України.

Крім того. Міністерство аграрної політики України разом з Українською академією аграрних наук розробило відповідні заходи щодо усунення порушень, виявлених Рахунковою палатою. Серед них такі.

1. Здійснити перевірку обладнання та сільськогосподарської техніки, отриманої за рахунок кредиту Банку, з метою визначення ефективності її використання для погашення заборгованості за кредитами.

2. За наслідками перевірки підготувати спільний наказ Мінагрополітики та Української академії аграрних наук, у якому передбачити: а) організацію відповідної насінницької бази для насіннєвих заводів та забезпечення ринку збуту насіння соняшнику та цукрового буряку; б) затвердження додаткових заходів, спрямованих на погашення заборгованості за кредитами; в) забезпечення ефективного використання обладнання організаціями Мінагрополітики та Української академії аграрних наук; г) прискорення проходження у Верховній Раді України Законів "Про внесення змін до Законів України "Про насіння" та "Про охорону прав на сорти рослин"; г) вжиття дієвих заходів щодо ліквідації тіньового ринку насіння, посилення державного контролю за його якістю шляхом впровадження сертифікації та регулювання обсягів завезення юридичними і фізичними особами в Україну насіння; д) зменшення товарообмінних операцій та впорядкування торгівлі на внутрішньому ринку суб'єктами підприємницької діяльності та ін.

Аналіз макроекономічних показників розвитку економіки України показує, що незважаючи на те, що протягом 2000—2001 рр. для підтримки аграрно-промислового комплексу не залучалися кредити міжнародних фінансових організацій, обсяг продукції сільського господарства за цей період зріс порівняно з 1999 р. на 41 і 74,8% відповідно. Це означає, що за умов правильно обраної стратегії можна досягнути значних результатів, спираючись на власні матеріальні та фінансові ресурси (яких, як виявляється, вистачає) без залучення іноземних позик. За 2000—2001 рр. обсяг кредитів, наданих комерційними банками, на розвиток сільського господарства збільшився порівняно з 1999 р. у 2,0 і 4,4 раза відповідно.

Співробітництво України з міжнародними фінансовими організаціями доцільно переорієнтувати на технічну та консультативну допомогу, спрямовану на залучення іноземного досвіду щодо подолання монополізму та розвитку ринкової інфраструктури з високим ступенем конкурентоспроможності підприємств у різних галузях економіки.

Рахункова палата і далі інформуватиме читачів про ефективність використання зовнішніх та внутрішніх кредитних ресурсів в Україні.