Адміністративне право належить до фундаментальних галузей права і є важливою ланкою в системі національного права України. Воно, обслуговуючи публічні інтереси, серед юридичних пріоритетів зберігає права і свободи людини і громадянина. В Конституції України 1996 р. реалізована концепція абсолютних і ие-відчужуваних прав людини. Саме вони, а не інтереси окремих органів державної влади, повинні визначати зміст і застосування законів, діяльності законодавчої і виконавчої влади. Адміністративне право виходить з того, що апарат державної влади повинен служити інтересам закону, виконувати і забезпечувати його виконання.
Адміністративне право можна визначити як систему норм, покликаних регулювати в інтересах особи і суспільства відносини, що виникають в процесі функціонування публічної влади (органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування), а також у внутрішньоорганізаційній діяльності інших органів (регулювання функції адміністрування).
Перш, ніж дати характеристику цих відносин, варто зазначити, що в сучасних умовах розвитку держави і права докорінно змінюється ідеологія адміністративного права, його роль та призначення. З управлінського права воно трансформується в право, яке охороняє і захищає права, свободи та законні інтереси людини і громадянина.
До предмета адміністративного права можна віднести: відносини, пов'язані з організацією органів державної виконавчої влади (структури адміністративного апарату). Норми, які встановлюють і регулюють ці відносини, прийнято називати структурними:
- відносини, які виникають під час реалізації органами
виконавчої влади закріпленої за ними компетенції з використанням при цьому державно-владних повноважень. Ця компетенція проявляється в державному управлінні і взаємодії органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування з громадянами, державними і недержавними організаціями. Відповідні адміністративно-правові норми встановлюють права та обов'язки суб'єктів цих правовідносин (матеріальні норми); ці відносини можна назвати державшім адмініструванням:
відносини, які виникають як всередині органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів, так і поза системою цих органів (наприклад, в прокуратурі, в суді). їх ще називають внутрішнім адмініструванням: управлінські відносини, що складаються на рівні органів місцевого самоврядування при виконанні ними делегованих повноважень, що виражають публічні інтереси.
відносини, пов'язані з оскарженням до адміністративного суду неправомірних актів (дій, бездіяльності) органів виконавчої влади та їх посадових осіб (адміністративна юстиція);
відносини, що виникають при вчиненні особою адміністративного правопорушення і розгляді даної категорії справ (деліктні правовідносини). Отже, предметом адміністративного правового регулювання є суспільні відносини, що виникають, змінюються і припиняються у сфері держмвного управління.
Адміністративне право визначає основні принципи державного управління, виконавчо-розпорядчу діяльність, способи забезпечення законності та дисципліни у державному управлінні, врегульовує порядок управління окремими галузями народного господарства, культурою, освітою, наукою, адміністративно-політичною діяльністю та ін.
Ціп адміністративного права безпосередньо пов'язані з цілями держави і обумовлюються завданнями відповідного стану розвитку державно-організованого суспільства. Адміністративне право забезпечує:
оптимальні рамки правових стандартів, всередині яких повинно здійснюватись управління державою і суспільством;
- оптимальний рівень управління суспільством з використанням адміністративних інститутів державної влади;
Оптимальне управління означає, що будь-який орган управління використовує свої повноваження для цілей, визначених законом. Державна адміністрація немає жодних повноважень ні влади поза законом.
справедливі умови реалізації прав особи в управлінні суспільством. Адміністративне право у зв'язку з цим має за мету - служити кожному окремому індивіду і суспільству в цілому, захищати права людини і громадянина, захист прав та інтересів;
- через правову законність і оптимальне управління суспільними справами інтересів кожного індивіда.
Джерела адміністративного права. Під цим терміном розуміють офіційно визнані державою правові форми вираження і закріплення адміністративно-правових норм. Юридичні норми потребують зовнішньої форми вираження та повинні бути оформлені так, щоб з ними могли ознайомитись люди, яким вони адресовані.
Знання джерел для теорії адміністративного права, а також для практики його застосування має надзвичайно важливе значення, оскільки в порівнянні з іншими галузями права (цивільним, трудовим, кримінальним) адміністративне право не має окремої кодифікації. Воно становить збір численних правових приписів, які видаються органами законодавчої, виконавчої влади та виконавчими органами місцевого самоврядування.
У системі джерел права можна виділити певні групи джерел. Беручи до уваги становище органу, який встановлює право, можна виділити такі їх види:
1. Конституція України - має для адміністративного права установчий характер, оскільки містить ряд приписів, які є вихідними для даної галузі права. Так, вони визначають статус Президента, структуру Уряду, закріплюють систему органів державної виконавчої влади тощо.
2. Закони - є найістотнішим джерелом адміністративного права в міру того, наскільки вони містять норми, що стосуються цієї галузі, закріплюють механізм реалізації державної виконавчої влади, інших органів держави. До таких законів можна віднести Закон України "Про державну службу,5(1993 р.), "Про міліцію", "Про звернення громадянці996 р.), "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" (2000 р.) і т.д. Окремо серед джерел, які мають силу закону, можна виділити кодекси: Кодекс про адміністративні правопорушення, Митний кодекс.
3. Укази і нормативні розпорядження Президента України, наприклад: Указ Президента від 15 грудня 1999 р. "Про систему центральних органів виконавчої влади", "Про склад Кабінету Міністрів", "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади".
4. Постанови і нормативні розпорядження Кабінету Міністрів України, рішення Ради Міністрів Автономної Республіки Крим. Наприклад: Постанова Кабінету Міністрів від 15 лютого 2002 p., якою затверджено положення "Порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців".
5. Міжнародні договори і угоди та виконавчі приписи до них.
6. Акти центральних органів виконавчої влади України та Автономної Республіки Крим: міністерств, державних комітетів, Головних управлінь.
7. Акти місцевих державних адміністрацій.
8. Рішення рад та виконавчих органів місцевого самоврядування.
2. Суб'єкти адміністративного права
Під суб'єктами права як правило, розуміють учасників суспільних відносин, яких юридична норма наділяє правами і обов 'яз-ками. Відповідно суб 'сктами адміністративного права є учасники відносин, котрих адміністративно-правові норми наділили правами і обов 'язками, здатністю вступати в адміністративно-правові відносини.
Всі суб'єкти адміністративного права, залежно від того, чию волю, та чиї інтереси вони виражають, від чийого імені виступають, поділяються на індивідуальні та колективні. До індивідуальних належать: громадяни України, іноземці, особи без громадянства, посадові особи, державні слуоісбовці. £ільш детальна класифікація дає підстави окремо сказати про суб'єкти спеціальних адміністративно-правових статусів (членів адміністративних колективів, суб'єктів адміністративної опіки, жителів територій з особливими режимами, суб'єктів дозвільної системи).
До колективних суй 'єктів належать: організації (підприємства, органи влади установи), трудові колективи, структурні підрозділи організацій, складні організації (залізниця).
Колективні суб'єкти -це організовані, обособлен! самоврядні групи, наділені правами вступати у відносини з іншими суб 'єкта-ми як єдине ціле. Адміністративна правоздатність і дієздатність цих суб'єктів наступає з моменту реєстрації і припиняється з їх ліквідацією.
Важливе місце серел індивідуальних суб'єктів адміністративного права належить громадянам, їх адміністративно-правовому статусу. Адміністративно-правовий статус громадян є складовою частиною їх загального правового статусу і включає в себе наступні елементи:
адміністративну правоздатність і дієздатність (право-суб'єктність); права та обов'язки у сфері державного управління; адміністративно-правові гарантії прав і свобод громадян.
Адміністративна правоздатність - це здатність індивіда бути носієм суб'єктивних прав і обов'язків у сфері державного управління. Вона виникає з моменту народження і припиняється зі смертю оеЬби.
Адміністративна правоздатність—це визнана державою спроможність своїми власними діями реалізувати права та набувати нових особистих прав, виконувати обов'язки у сфері державного управління. В повному обсязі вона настає з вісімнадцяти років, а в окремих випадках - з шістнадцяти.
Конкретний обсяг прав і обов'язків перебуває в залежності від ряду факторів: віку, освіти, стану здоров'я, статі. Деякі з них можуть служити причиною повного або часткового обмеження адміністративної правової дієздатності: душевна хвороба, інвалідність позбавляють права на управління транспортними засобами. Особи, які мають судимість, або не мають спеціальної освіти, втрачають можливість займати ряд посад у державному апараті.
Центральним елементом адміністративно-правового статусу громадянина (індивідуального суб'єкта) є його права та обов'язки.
Оскільки адміністративно-правовий статус тісно пов'язаний з конституційним, є похідним від останнього, можна виділити загальні права, які належать до конституційних: право на участь в управлінні державними справами; на рівний доступ до державної служби; на оскарження в судовому порядку актів (дій) державних органів (посадових осіб).
Всі ці права не можуть бути реалізовані без участі органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування (органів публічної влади). Інші права у сфері державного управління розвивають (забезпечують) конституційні права. Так, конституційне право на охорону здоров'я конкретизується в таких правах, що є частиною адміністративно-правового статусу громадян, як вправо на мсдико-санітарну та медико-соціаіьну допомогу, забезпечення ліками, надання ортопедичної і протезної допомоги, отримання інформації про стан здоров я.
Права громадян у сфері державного управління на:
- придбання зброї; реєстрацію шлюбу, підприємницької діяльності;
- звернення в органи держави і місцевого самоврядування; управління транспортними засобами; реєстрацію засобів масової інформації: висловлення переконань і поширення інформації та ін. Разом з правами на громадян покладається і ряд обов'язків. Основним (загальним) обов 'язком громадян є обов 'язок дотримуватись Конституції України та законів держави. Інші обов'язки є похідними і стосуються різних сфер життєдіяльності людей. Ад-міністративно-правові норми встановлюють різні правила поведінки і обов'язки громадян їх дотримуватись, наприклад: правила дорожнього руху і користування громадським транспортом; проходити у встановлених випадках обов'язковий медичний огляд і лікування; реєструвати транспортний засіб і отримувати дозвіл на зайняття певними видами діяльності.
Слід розрізняти загальний і спеціальний адміністративно-правові статуси громадян. Першим володіють всі громадяни незалежно від віку, статі, стану здоров'я, місця проживання і т.д. Однак кожна людина в своєму житті може опинятись в різних ситуаціях, певних становищах, що обумовлює наявність спеціальних прав і обов'язків. Особа може виступати суб'єктом так званих спеціальних адміністративно - правових статусів. У теорії адміністративного права розрізняють такі спеціальні адміністративно-правові статуси:
- членів адміністративних колективів - це особовий склад організацій, в яких відносини її членів з адміністрацією регулюються адміністративним правом (органи внутрішніх справ, військові частини, воєнізовані пожежні частини, студентські колективи). У зв'язку з цим виділяють статуси: учнів (студентів, аспірантів, учнів коледжів), мілітаризованих службовців, осіб, свобода яких обмежена в адміністративному порядку (не повнолітні, які за правопорушення перебувають у спеціальних навчальних закладах; громадяни, які перебувають в центрах тимчасового розташування вимушених переселенців);
суб'єктів адміністративної опіки: сироти, одинокі матері, хворі, інваліди, члени багатодітних сімей; безробітні, чорнобильці, учасники бойових дій в Афганістані, біженці, ті, які постраждали від пожеж, повеней, землетрусів, стихійних лих; суб'єктів територій з особливими режимами: а) особи, що проживають у прикордонній території; б) мешканці гірських територій; в) місцевостей, де оголошено надзвичайний стан;
- суб 'сктів дозвільної системи - особи, що мають за реєстровану зброю, займаються певними видами діяльності, на що потрібен спеціальний дозвіл внутрішніх справ та ін.
Ще одним елементом адміністративно-правового статусу є адміністративно-правові гарантії прав і свобод громадян. До них належать організаційні гарантії (існування і діяльність органів, які здійснюють охорону і захист прав та свобод громадян); право на скаргу (адміністративну і судову). Воно закріплено Законом "Про звернення громадян4, а також Цивільно-процесуальним Кодексом.
Суб'єктами адміністративного права є також іноземні громадяни та особи без громадянства. їх адміністративно-правовий статус визначається ст. 26 Конституції України, та законом України "Про правовий статус іноземців''' від 5 березня 1994 р. В цілому обсяг їх адміністративно-правового статусу дещо вужчий, ніж у громадян України. Так, вони не можуть бути державними службовцями, займати посади в державному апараті; не несуть військового обов'язку; не в праві створювати політичні партії. На них покладаються додаткові обов'язки, не властиві для громадян України. Вони зобов'язані зареєструвати свій паспорт, отримати дозвіл для проживання, повідомляти органи внутрішніх справ про переміщення по території держави та ін. Несуть адміністративну відповідальність на рівні з громадянами України.
Основний акцент в оновленні змісту адміністративно-правового статусу громадян необхідно робити на реальний дієвий механізм забезпечення реалізації цих прав, які вже сьогодні закріплені в Конституції та численних законах. Цим механізмом повинні стати норми адміністративно-процесуального законодавства, які врегульовують порядок здійснення різноманітних адміністративних процедур та процесуальних дій.
Серед колективних суб'єктів адміністративного права важливе місце посідають органи державної влади, які утворюють самостійну складну систему. Об'єднуючими факторами цієї системи є зміст діяльності, методи та організаційні обов'язки її структурних одиниць. До системи органів виконавчої влади входять: Кабінет Міністрів України (виший орган виконавчої влади), Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, Міністерства, державні комітети (центральні органи виконавчої влади), обласні та районні державні адміністрації, територіальні органи центральних органів виконавчої влади (місцеві органи). До цієї системи в деякому значенні можна віднести виконавчі органи місцевого самоврядування, коли йдеться про виконання ними делегованих повноважень.
Президент України як суб'єкт адміністративного права. Формально Президент України не входить до системи виконавчої влади, однак наділений широкими повноваженнями в сфері виконавчої діяльності. Його взаємовідносини з цією гілкою влади визначаються ст. 106,112,113,114,115,116,118 Конституції України. Правовий статус Президента України визначається також Законом України „Про Президента України" 1991 року.
Відповідно до ст. 106 Конституції України Президент є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету і територіальної цілісності, додержання Конституції, прав і свобод людини. Президент за згодою Верховної Ради призначає Прем'єр-міністра, а за поданням Прем'єр-міністра призначає членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій. У межах повноважень щодо формування структур виконавчої влади він утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Окрім цього Президент наділений повноваженнями щодо визначення змісту діяльності органів виконавчої влади.
Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, очолює Раду національної безпеки і оборони, яка є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.
Президент України підписує закони, прийняті Верховною Радою України і має право вето (не підписання закону і повернення його на повторний розгляд Верховної Ради). Реалізуючи свої повноваження, Президент України приймає укази і розпорядження. При Президенті України створюється постійно діючий робочий орган - Адміністрація Президента, правовий статус якої визначається Положенням „Про Адміністрацію Президента України", затвердженим указом Президента від 19 лютого 1997р.
Кабінет Міністрів (уряд) України. Відповідно до Конституції Кабінет Міністрів є вищим органом в системі виконавчої влади, який очолює всю її систему. До складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри і міністри. Правовий статус уряду визначається Конституцією України. Згідно зі ст. 116 Конституції Кабінет Міністрів спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.
Діяльність Кабінету Міністрів забезпечує Секретаріат - постійно діючий орган, основним завданням якого є організаційне, експертно-аналітичне, інформаційне, матеріально-технічне і правове забезпечення діяльності уряду. Очолює Секретаріат Міністр Кабінету Міністрів. У своїй діяльності він взаємодіє з Адміністрацією Президента, Секретаріатом Верховної Ради, іншими державними органами.
Для більш ефективної організації роботи Кабінету Міністрів, координації роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики створено п'ять урядових комітетів: Урядовий комітет з питань оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохоронної діяльності; Урядовий комітет з питань промислової політики, паливно-енергетичного комплексу, екології та надзвичайних ситуацій; Урядовий комітет економічного розвитку та з питань європейської інтеграції; Урядовий комітет соціального, науково-технічного та гуманітарного розвитку; Урядовий комітет з реформування аграрного сектору.
В межах своїх повноважень Кабінет Міністрів видає постанови і розпорядження.
Центральні органи виконавчої влади. До них належать міністерства, державні комітети та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Вони безпосередньо підпорядковані Кабінету Міністрів України.
Міністерство - посідає провідне місце серед центральних органів виконавчої влади. Керівники міністерств - міністри - входять до складу Кабінету Міністрів. Вони беруть участь у формуванні державної політики, а також в її реалізації у всіх сферах суспільного життя. Правовий статус міністерства визначається Загальним положенням про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади 1996р. та положеннями про окремі міністерства.
На міністра, як політичного діяча, покладається політичне керівництво в певному секторі державного управління. Забезпечення діяльності міністерства покладається на заступника міністра.
У міністерствах утворюються колегії у складі міністра, заступників міністра, інших керівників міністерства. Це дорадчий орган, який обговорює найважливіші питання, що належать до компетенції міністерства. Рішення колегії проводяться в життя наказами міністра.
Державний комітет - центральний орган виконавчої влади, який здійснює координаційно-функціональну управлінську діяльність міжгалузевого характеру. Діяльність державного комітету спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет очолює голова, який має декілька заступників, а центральний апарат поділяється на головні управління, відділи, департаменти, сектори. У складі цього апарату утворюється колегія як дорадчо-консультативний орган, до якого входять голова, заступники, керівники структурних підрозділів.
Компетенція державного комітету дещо вужча ніж компетенція міністерства і, як правило, відображена в його назві (наприклад, Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики. Державний комітет у справах релігії).
Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Створюються для реалізації визначених Конституцією та законодавством особливих завдань та повноважень, виконання інших управлінських функцій спеціального характеру. Щодо них може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації та ліквідації, підконтрольності та підзвітності, вирішення кадрових питань. До цих органів належать: Антимонопольний комітет, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку. Головне управління державної служби. Служба безпеки України, Фонд державного майна та ін.
Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим. Згідно зі ст. 134 Конституції України Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України. В межах повноважень, визначених Конституцією України, вона розв'язує питання, віднесені до її відання.
Для сприяння у виконанні повноважень, покладених на Президента України, в АРК створено Представництво Президента України (Закон України 2000 p.). Органом виконавчої влади є Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, яка формується Верховною Радою АРК. Кандидатура на посаду Голови Ради Міністрів погоджується з Президентом України за поданням Голови Верховної Ради АРК. Рада Міністрів АРК підпорядковується Кабінету Міністрів України, міністерства АРК - відповідним міністерствам України. Особливістю цього підпорядкування є те, що АРК має свої повноваження, визначені Конституцією України, а також власною Конституцією, яку відповідно до ст.135 приймає Верховна Рада АРК, а затверджує Верховна Рада України.
В АРК є також міністерства, республіканські комітети, головні управління, а на місцях - районні державні адміністрації.
Місцеві органи виконавчої влади. До місцевих органів виконавчої влади належать місцеві державні адміністрації на рівні областей, районів областей, районів Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя. Вони розміщені в областях і районних центрах, в містах Києві та Севастополі. їх діяльність регламентується Законом України „Про місцеві державні адміністрації" (1999 р.) та Законом України „Про столицю України - місто-герой Київ"( 1999p.). Місцеві державні адміністрації покликані забезпечувати комплексний розвиток території і захищати права та законні інтереси громадян.
Очолює державну адміністрацію голова, який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів. Адміністрації відповідальні перед Президентом і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. У частині делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні відповідним радам.
До відання місцевих державних адміністрацій належить вирішення таких основних питань:
забезпечення в межах своєї компетенції законності, охорони прав, свобод та законних інтересів громадян; соціально-економічного розвитку відповідних територій; виконання відповідних бюджетів.