4.4. Європейська соціальна хартія (переглянута) і законодавство України про соціальний захист

В Європі джерелами міжнародно-правового регулювання є акти, прийняті Радою Європи і Європейським Союзом.
Інтеграція України в європейські структури поставила проблему про наближення українського національного права до європейського права, про імплементацію європейських міжнародних стандартів в галузі соціального захисту в юридичну практику України.
Рада Європи ухвалила два основних документи в галузі захисту прав людини. Перший — Європейська конвенція про захист прав людини та основних свобод 1950 р., яка захищає громадянські та політичні права, і Європейську соціальну хартію, яка присвячена захисту соціальних та економічних прав людини.
Європейська соціальна хартія була підписана державами — членами Ради Європи в Турині 18 жовтня 1961 р. і набула чинності 26 лютого 1965 р. На кінець 2000 р. Європейська соціальна хартія діє в 21 європейській державі: Австрії, Бельгії, Великобританії, Угорщині, Німеччині, Греції, Данії, Ірландії, Ісландії, Іспанії, Кіпрі, Люксембурзі, Мальті, Нідерландах, Норвегії, Польщі, Португалії, Словаччині, Туреччині, Фінляндії, Чеській Республіці.
Деякі держави підписали Хартію 1961 p., але поки ще не ратифікували її. До них належать: Латвія, Ліхтенштейн, Україна, Хорватія, Швейцарія та Колишня югославська Республіка Македонія. 5 травня 1988 р. дев'ять держав підписали Додатковий протокол до Хартії, за допомогою якого були заповнені деякі прогалини в системі захисту соціально-економічних прав людини, серед них і таке право у сфері соціального захисту, як право осіб похилого віку на соціальний захист (ст. 4). На кінець 2000 р. Додатковий протокол був ратифікований Грецією, Данією, Іспанією, Нідерландами, Норвегією, Словаччиною, Фінляндією і Чеською Республікою.
21 жовтня 1991 р. був прийнятий Протокол про поправки, так званий (Туринський протокол), який реформував процедуру контролю за здійсненням прав, передбачених Хартією. Офіційно він повинен був набрати чинності після ратифікації його всіма Сторонами Хартії. Проте за рішенням Комітету Міністрів він набрав чинності у грудні 1991 р.
9 листопада 1995 р. був відкритий для підписання ще один Додатковий протокол до Європейської соціальної хартії, який встановлював процедуру колективних скарг. Цей Протокол набрав чинності з 1 червня 1998 р. На кінець 2000 р. він був ратифікований Грецією, Італією, Кіпром, Норвегією, Португалією, Фінляндією, Францією та Швецією.
Як з'ясувалося, зміни і доповнення кардинально не вирішили проблеми захисту соціальних та економічних прав у сучасних державах Ради Європи. Хартія потребувала оновлення, і в травні 1992 р. спеціальний комітет по підготовці нового проекту Хартії — Комітет Charte-Rel приступив до роботи щодо вдосконалення її положень. У результаті цієї роботи була підготовлена нова редакція Хартії, яка отримала назву "Європейська соціальна хартія (переглянута)" (European Social Charter (revised))18, яка була схвалена і відкрита для підписання на 98-му засіданні Комітету Міністрів Ради Європи 3 травня 1996 р.
Згідно з вимогами, встановленими у Хартії, вона мала набрати чинності після її ратифікації трьома державами. Станом на 1 липня 1999 р. Переглянуту хартію ратифікували п'ять держав: Франція, Італія, Румунія, Словенія й Швеція. Таким чином, Переглянута соціальна хартія набрала чинності 1 липня 1999 р.
На кінець 2000 р. її ратифікували Болгарія, Італія, Румунія, Словенія, Франція і Швеція. Свої наміри щодо ратифікації Переглянутої хартії шляхом її підписання виявили: Албанія, Австрія, Бельгія, Великобританія, Данія, Греція, Ісландія, Кіпр, Литва, Люксембург, Молдова, Португалія, Словаччина, Україна, Фінляндія, Естонія. Станом на 5 березня 2004 р. Переглянуту хартію ратифікували 17 держав Ради Європи і 16 держав підписали з наступною ратифікацією.
Європейська соціальна хартія (переглянута) — це міжнародна угода, яка поєднала всі права, закріплені в Хартії 1961 p., Додаткових протоколах 1988 та 1995 pp., а також поправки, які стосуються цих прав, та нові права. Всього Переглянута європейська соціальна хартія містить гарантії захисту 31 права людини.
У післявоєнний час, коли було ухвалено Європейську конвенцію, вважалося, що громадянські й політичні права мають першорядне значення для побудови демократичного суспільства в Європі. Захисту соціальних та економічних прав надавалося другорядне значення, оскільки їх забезпечення значною мірою залежало від економічного стану розвитку конкретної країни. Таким чином, Рада Європи, так би мовити, виступила на міжнародному рівні ініціатором створення різного юридичного механізму для захисту прав людини, залежно від їх виду. Як відомо, за такою ж моделлю у 1966 р. було ухвалено й Міжнародні пакти про права людини. Для захисту прав, передбачених Євроконвенцією, було створено спеціальний орган — Європейський суд з прав людини, який шляхом розгляду індивідуальних петицій, здійснює захист прав конкретних осіб, які вичерпали усі заходи захисту на національному рівні. Як засвідчила практика, такий механізм виявився досить ефективним. Європейський суд з прав людини розглянув значне число індивідуальних справ і не було жодного випадку, якби держави відмовлялися виконати рішення Суду. Що ж до соціальних та економічних прав, то Європейська соціальна хартія, прийнята Радою Європи через 11 років, не передбачає права індивідуальної петиції. Не містить такого механізму й Європейська соціальна хартія (переглянута).
Водночас контрольний механізм Переглянутої соціальної хартії такий самий, як і в першому варіанті Хартії, а саме: контрольна основа національних доповідей, поданих Сторонами, а для держав, що ратифікували Додатковий протокол до хартії від 1995 р. або зробили заяву, передбачену в ст. D Переглянутої хартії, — на підставі колективних скарг. Національні доповіді повинні подаватись у проміжок у два роки для положень "основних статей" і чотири роки — для інших положень.
У 1995 р. Парламентська асамблея Ради Європи, висловлюючись із приводу приєднання нових членів, просила їх, у тому числі Україну, вивчити Хартію на предмет її ратифікації і дотримуватися закріплених у Хартії принципів. 2 травня 1996 р. міністр закордонних справ України Геннадій Удовенко від імені України підписав Європейську соціальну хартію.
У Преамбулі Переглянутої хартії уряди, що підписали її, сповнені рішучості поновити та доробити Хартію за змістом з метою врахування докорінних соціальних перетворень, які відбулися після її прийняття, встановили, що Переглянута хартія має поступово замінити Європейську соціальну хартію з внесеними до неї поправками. 7 травня 1999 р. Україна підписала Європейську соціальну хартію (переглянуту).
Отже, підписано два міжнародних документи. Після набрання чинності Переглянутою соціальною хартією перед державами постало питання, який саме документ слід обрати для ратифікації? Розв'язання цього питання повністю стосується компетенції держави. Водночас Рада Європи наводить аргументи на користь саме Переглянутої хартії: "Переглянута хартія — це єдиний документ, котрий гарантує основні соціальні та економічні права у всій їх повноті. Враховуючи еволюцію в галузі соціальних прав за останні ЗО років, цей сучасний документ заповнив пробіли, що мали місце у Хартії 1961 p., і в цей час є європейським договором про захист прав людини, що відповідає реаліям XXI століття. Окрім того, в цьому договорі об'єднані в одне ціле усі права, що гарантуються Хартією 1961 р. і Додатковим протоколом 1988 р., а також поправки до них і нові права. Хартія дозволяє також державам оголошувати себе зв'язаними Додатковим протоколом, який передбачає систему колективних скарг з допомогою простого повідомлення. Таке поєднання в одному документі полегшує й спрощує процедуру ратифікації в національних парламентах. Хоча деякий час обидві хартії змушені будуть існувати одночасно, але з часом оновлений варіант Хартії замінить варіант 1961 р. Отже, представляється більш розумним, щоб нові держави орієнтувалися безпосередньо на підписання й ратифікацію Переглянутої хартії".
З моменту підписання Україною обох варіантів Хартії вже минуло кілька років. Отже, один із них має бути невдовзі поданий на ратифікацію до Верховної Ради України. На наше переконання, це має бути саме Європейська соціальна хартія (переглянута) як найбільш досконалий документ Ради Європи, що містить європейські міжнародні стандарти соціальних та економічних прав людини.
Держава, вдаючись до ратифікації Хартії, має визначитися з переліком тих статей, зобов'язання за якими воно в змозі гарантувати. Ці питання регламентує ст. А частини III Хартії, яка встановлює два основних зобов'язання.
Перше закріплене у п. "а" ст. А і має, швидше, політичне значення: держава повинна погодитися "вважати частину І Хартії декларацією цілей, до здійснення яких вона прагнутиме усіма відповідними засобами". Частина І Хартії містить повний перелік тих прав, які захищаються Хартією.
Друге встановлене у п. "Ь" і "с" ст. А і породжує юридичне зобов'язання: держава повинна погодитися з певним мінімумом положень — принаймні з 6 з 9 статей, які вважаються "основними статтями"; окрім цих статей держава додатково повинна взяти на себе зобов'язання таким чином, щоб мінімальне число положень, які воно прийняло, становило б 16 статей або 63 пронумерованих пункти.
У зв'язку з таким механізмом найперше, що має бути зроблено, це проведення порівняльного аналізу положень Хартії з національним законодавством і правозастосовчою практикою.
Під час підготовчої роботи до ратифікації необхідно зважати на певні особливості змісту Хартії та її правозастосовчої практики.
По-перше, впливову роль у тлумаченні положень Хартії та в оцінці національних докладів щодо виконання зобов'язань за Хартією відіграє спеціальний орган Ради Європи — Європейський Комітет по соціальних правах — Комітет незалежних експертів, утворений відповідно до ст. 25 Європейської соціальної хартії 1961 р. Члени Комітету обираються Комітетом міністрів Ради Європи. До функцій Комітету по соціальних правах належить надання правової оцінки, як саме Договірні Сторони виконують свої зобов'язання. Ця оцінка дається у формі висновків. Висновок може бути позитивним, негативним і відкладеним (якщо не вистачає інформації для оцінки ситуації). Урядовий комітет на основі висновків може виносити попередження державам, які не дотримуються Хартії або неоднократно не надають інформацію, яка б дала змогу Комітету по соціальних правах оцінити, наскільки ситуація у країні відповідає Хартії. Попередження не має юридичної сили, це, швидше, міра політичного тиску, яка вказує, що за результатами наступного контрольного циклу може постати питання про винесення рекомендації.
Комітет також є контрольним органом, до якого надходять колективні скарги, саме він і встановлює факт порушення права. Висновок Комітету додається до доповіді Урядового комітету, останній приймає резолюцію, якою завершується кожний контрольний цикл, і направляє необхідні рекомендації кожній з Договірних Сторін. Рекомендації приймає Комітет міністрів. Станом на 2000 р. було направлено 29 рекомендацій на адресу 14 держав. Практика засвідчила дієвість винесення рекомендацій державам. Зокрема багато з них після отримання відповідних рекомендацій повідомили про внесення змін до законодавства, або про прийняття нових актів, або про розробку нового законопроекту.
По-друге, слід зважити також на таку особливість механізму Хартії, що права, які захищаються нею, "переплетені" між кількома статтями. Захист окремих категорій населення охоплюється різними статтями й різними заходами. Наприклад, право дітей та підлітків на соціальний, правовий та економічний захист здійснюється не лише засобами ст. 17, а може бути предметом захисту таких статей, як 11, 12, 13, 14 тощо.
По-третє, соціальний захист фактично тією чи іншою мірою становить зміст кожної статті Хартії. Водночас статті сформульовані так, що певна їх частина передбачає права у сфері застосування праці (або у зв'язку з працею)22, а інша — поза сферою праці. Остання частина за своїм змістом, "умовно" кажучи, становить "чистий" соціальний захист від соціальних ризиків, який стосується усього населення або окремих його категорій. Це такі статті:
— право на соціальне забезпечення (ст. 12);
— право на соціальну та медичну допомогу (ст. 13);
— право на охорону здоров'я (ст. 11);
— право на соціальну та медичну допомогу (ст. 13);
— право на отримання послуг від соціальних служб (ст. 14);
— право осіб із обмеженнями на самостійність, соціальну інтеграцію та участь у громадському житті (ст. 15);
— право сім'ї на соціальний, правовий та економічний захист (ст. 16);
— право дітей та підлітків на соціальний, правовий та економічний захист (ст. 17);
— право трудящих-мігрантів і членів їхніх сімей на захист і допомогу (ст. 19);
— право осіб похилого віку на соціальний захист (ст. 23);
— право за захист від убогості та соціального відчуження (ст. ЗО);
— право на житло (ст. 31).
Питання адаптації національного трудового законодавства до Європейської соціальної хартії (переглянутої) стало предметом кандидатської дисертації М.М. Феськова і знайшло відображення у низці наукових публікацій, зокрема: Феськов М.М. Європейська соціальна хартія (переглянута) і трудове законодавство України: питання адаптації. — АКД. — X., 2002; Його ж Трудове законодавство України і Європейська соціальна хартія (переглянута): питання адаптації: Монографія. — К., 2005.Цей перелік статей, які в цілому присвячені соціальному захистові, може бути доповнений окремими пунктами інших статей. Наприклад, у ст. 1 "Право на працю" п. З передбачає обов'язок держави "створювати безкоштовні служби працевлаштування для всіх працівників або забезпечувати їх функціонування", а п. 4 містить зобов'язання Сторін "забезпечувати належну професійну орієнтацію, підготовку та перекваліфікацію або сприяти їм". Ці положення безпосередньо забезпечують право на працю, однак, на нашу думку, належать до сфери соціального захисту, вони передують виникненню трудових правовідносин, їх змістом є надання соціальних послуг усьому працездатному населенню, організація таких послуг лежить на державі, послуги з їх надання є безоплатними.
По-четверте, серед наведеного переліку є комплексні статті, які забезпечуються не лише засобами права соціального захисту, а й засобами інших галузей права, зокрема трудового, сімейного, адміністративного тощо. Ці питання становлять предмет окремого дослідження.