2. Міжнародна діяльність уряду УСРР

Радянська Росія контролювала всі сфери життя національних радянських республік, незважаючи на їх незалежний юридичний статус на початку 20-х років XX ст. Однак контроль зовнішньополітичної діяльності радянських республік був відносним, адже Москва не могла контролювати зарубіжні країни. Доводилося покладатися на те, що керівники національних республік дотримуватимуться курсу, визначеного в центрі. І хоча центральне керівництво майже не сумнівалося в лояльності периферійних органів власної партії, однак зовнішньополітична активність національних республік усе-таки в перспективі загрожувала перетворенням формальної незалежності на реальну. Цього не бажало ні партійне керівництво, ні особисто В. Ленін.
На такому тлі міжнародна діяльність уряду УСРР здавалася незрозумілою. Науковці пояснюють цей феномен особистістю Х.Раковського, який мав вроджений дипломатичний талант. Однак спроби українців реалізувати своє право на контакти зі зовнішнім світом постійно наштовхувалися на перепони у центральних партійних і радянських органах.
Юридичне право на міжнародні відносини з'явилося в українського радянського уряду лише після підписання 28 грудня 1920 р. союзного договору між УСРР і РСФРР із взаємним визначенням суверенітету і незалежності сторін. А вже 31 грудня 1920 р. в Москві було підписано першу угоду про мирне співробітництво між УСРР і демократичною Грузією.
Дванадцятого січня 1921 р. була утворена дипломатична місія УСРР при Раднаркомі РСФРР. Очолив її Ю. Коцюбинський. Разом із спеціальним посланником українського більшовицького радянського центру Ф. Коном він провів у Москві переговори з литовським урядом, а 1 лютого 1921 р. представники України Ф. Кон і Ю. Коцюбинський підписали з Литвою перший мирний договір.
На радянсько-польських переговорах про припинення стану війни й укладення мирного договору в Ризі об'єднану радянську делегацію України представляли Е. Квірінг і О. Шумський як рядові члени делегації. Мирний договір сторони уклали 18 березня 1921 р. Ратифікація здійснена у 30-денний термін.
Перебуваючи в Ризі, Е. Квірінг підготував записку "Про дипломатичні представництва УСРР", яку 14 січня 1921 р. розіслав у НЗС УСРР, НКЗС РРФСР, ЦК РКП (б) та ЦК КП (б) У.
У ній зазначено, що Україна перебуває напередодні встановлення дипломатичних, консульських та інших відносин із Польщею і країнами Балтії, а у віддаленішому майбутньому - з Великою Британією, Францією, Німеччиною, США й Італією. Як наголошувалось, у міжнародній політиці в найближчі роки Україна матиме важливе самостійне значення, однак зауважив: "Я не стану говорити зараз про те, правильна чи неправильна наша політика прокламування перед зовнішнім світом самостійності УСРР. Та оскільки це так і оскільки Україна посідає в політиці великих держав самостійне місце, ми не можемо відмовлятися від самостійних посольств УСРР у великих державах, тому що передача повноважень УСРР російським послам становила б для цих держав показник фіктивності всіх розмов про суверенну Україну, давала б надто сильну зброю всім нашим ворогам". Уже 2 лютого 1921 р. записка Е. Квірінга була внесена на обговорення Політбюро ЦК КП (б) У, де вирішено визнати бажаною організацію представництв іноземних держав в Україні.
У 1921 р. НКЗС УСРР активно встановлював дипломатичні зв'язки із зарубіжними країнами. Наприклад, у квітні в Берліні було підписано протокол між УСРР та Німеччиною про обмін військовополоненими й інтернованими громадянами. У листопаді 1922 р. з метою реалізації рапалльських угод між Україною і Німеччиною було укладено Угоду про поглиблення співпраці. Радянський уряд прагнув проводити наступальну зовнішню політику часто за допомогою Комінтерну. Курс на експорт революції не спрацював. Спроба підняти у Німеччині пролетарську революцію за допомогою місцевих комуністів улітку 1923 р. спричинила незначне повстання у Гамбурзі, яке було придушене за два дні. Однак соціал-демократичний уряд Німеччини, прагнучи втримати баланс і забезпечити себе від тиску Великобританії та Франції, продовжував курс "Рапалло".
У серпні 1921 р. Україна уклала мирний договір з Литвою, а в листопаді - з Естонією. На початку 1922 р. Україна уклала договір з Туреччиною, який за змістом повторював російсько-туре-цький договір, підписаний раніше.
Дипломатичні зв'язки Україна використовувала передусім для налагодження економічного співробітництва. Було утворено наркомат зовнішньої торгівлі, експортний фонд у сумі 60 млн рублів золотом. До сфери впливу НКЗТ відійшли Польща, Чехословач-чина, Румунія, Балканські країни, Туреччина. До кінця 1921 р. торговельні представництва та місії УСРР працювали у Берліні, Гамбурзі, Варшаві, Данцигу, Здолбунові, Празі, Відні, Ризі, Римі, Константинополі.
Достатньо успішно, поряд з політичними контактами, економічне співробітництво складалося між Україною і Німеччиною. Наприклад, у Берліні при російському торгпредстві існував особливий український відділ, який налічував 33 штатних співпрацівники і був найчисленнішим та найбільшим представництвом України за кордоном.
Функціонування цього представництва було успішним. Так, на початку 1922 р. активно велись переговори про експорт з України шкірсировини та імпорт взуття між представниками торгпредства і великою фірмою "Шнідер і Фогельзанг", що об'єднувала навколо себе 20 шкіряних та 10 взуттєвих заводів у прирейнському регіоні. Успіхом стало укладання угоди між акціонерним товариством машинобудівного заводу "Аусбург-Нюрнберг" і київським губвиконкомом про надання пільгового кредиту.
Про широкомасштабні торгово-економічні зв'язки України і Німеччини засвідчує те, що лише від 1 квітня до 1 вересня 1922 р. на основні склади в Берліні та Данцигу з України було вивезено різноманітних товарів на суму 2,5 млн крб. За статистичними даними, в останньому кварталі 1922 р. Німеччина посідала перше місце в українському експорті товарів як за обсягом, так і за вартістю. Основними товарами українського експорту до Німеччини були залізо і марганцева руда, зерно, продукти тваринництва, прядиво, текстиль тощо. Зазначимо, що ці відносини не розвивались в односторонньому напрямі. Лише з квітня до грудня 1922 р. з Німеччини в Україну було завезено товарів на загальну суму понад 800 тис. крб золотом.
Безперечно, укладенням господарського і військового союзу з Росією й іншими радянськими республіками і приєднанням до рапалльських домовленостей між Росією та Німеччиною український уряд все більше приєднувався до зовнішньополітичної діяльності радянської Росії. Показове входження України до складу СРСР 30 грудня 1922 р. і втрата суверенітету, що зафіксовано у нотах уряду УСРР від 16 червня 1923 р. та наркомату закордонних справ СРСР від 21 липня цього ж року про передачу всіх повноважень у проведенні зовнішньої політики союзному урядові. Аналогічні процеси тривали і в галузі зовнішньоекономічної (зовнішньоторговельної) діяльності уряду УСРР.
Україна в 1921-1923 pp. мала дев'ять торговельних представництв у європейських державах. Основним експортним товаром і далі були вугілля та сільськогосподарська продукція. Не припиняючи відносин із європейськими державами, Україна робила спроби поновлення і поглиблення зовнішньоекономічних відносин із країнами Близького Сходу та Азії.
Менш активно встановлювалися дипломатичні зв'язки УСРР із країнами Азії та Близького Сходу. На початку 20-х років XX ст. майже блокованими були торговельні шляхи, зруйновані порти, розладнане транспортне сполучення. Водночас не існувало об'єктивних ресурсів, необхідних для експортно-імпортних операцій. Проте, незважаючи на такі умови, торговельні контакти зі Сходом підтримувалися. Це пояснюється традиційністю таких контактів у попередні періоди економічного розвитку Півдня України. Визнаним центром торговельних операцій і найбільшим портом залишалася Одеса, яку називали воротами до близькосхідних ринків. У перші післявоєнні роки східні купці продовжували підтримувати Одесу з метою збуту товарів на південноукраїнському ринку. Тому це можна пояснити хіба що інертним зацікавленням у збуті товарів в Україні. У цей період така торгівля була епізодичною, здебільшого з ініціативи східних купців. Інтенсифікація торговельної діяльності гальмувалася суто практичними проблемами. Відомі проведення реквізиції товарів та затримки у виплаті за поставлену продукцію. У кореспонденції, надісланій представниками перського консульства, розташованого в Одесі, зазначалося: відносини зі східними купцями не узгоджуються з принципами будь-якого товарообігу між дружніми народами, не кажучи вже про державний масштаб. Дії працівників радапарату не сприяють налагодженню торговельних взаємовідносин. Це зумовлювало труднощі в засобах оплати: відібрані у купців товари не оплачували впродовж тривалого часу.
Неврегульованість правових норм, неузгодженість їх з міжнародним торговельним правом, нерозробленість валютних питань за відсутності науково обгрунтованої концепції розвитку зовнішньої торгівлі та відсутність кваліфікаційних фахівців у організаційних структурах зовнішторгу давало всі підстави офіційній пресі дійти висновку про те, що наприкінці 1921 р. зовнішня торгівля в Україні була не реальним актом, а акраментальною формулою, необхідною для уточнення господарських розрахунків, певною мірою лише програмним пунктом господарського будівництва.
Перехід до нової економічної політики загострив питання організаційного забезпечення зовнішньої торгівлі. Ця обставина відкривала як мінімум два можливих шляхи розвитку: розвиток і стимулювання прямих контактів підприємств та інших структур державного і приватного секторів із закордонними партнерами; подальша монополізація зовнішньоторговельної діяльності.
Україна, як, зрештою, й інші радянські республіки, обрала інший шлях. Організаційне оформлення державних структур України, відповідальних за розвиток зовнішньоекономічних відносин, у той час відбувалося інтенсивно.
На початку 1922 р. було затверджено нову структуру зовнішньої торгівлі України - Управління Уповноваженого Народного комісара зовнішньої торгівлі при РНК УРСР, Всеукраїнська торговельна контора з експорту й імпорту - Укрзовнішторг з їх місцевими (обласними та районними) управліннями. Водночас було визначено опорні пункти зі здійснення зовнішньоекономічної діяльності України:
Одесу було визнано єдиним центром для налагодження зовнішньоекономічних відносин із ринками Середземномор'я, Близького Сходу й Америки;
важливе місце відводилось константинопольському торгпредству, сфері його діяльності: Греція, Єгипет. Болгарія і Туреччина.
Одним із важливих напрямів зовнішньоекономічної діяльності українського радянського уряду була концесійна політика. Проведення її ґрунтувалось на основі декрету про концесії, прийнятого 6 листопада 1921 p., однак лише перехід до непу висунув питання концесії на реальний ґрунт. Важливим економічним підґрунтям для нього стало й відновлення торгово-грошових відносин. Це прискорило і полегшило виконання концесійного договору.
Для розробки всіх питань, пов'язаних із залученням іноземного капіталу в промисловість і сільське господарство, в лютому 1922 р. при Укрдержплані було створено Концесійну комісію. Вона стала основою створеного комітету в справах концесії й акціонерних товариств. Цей орган, очолюваний В.Ксандровим, функціонував при Українській економічній Раді (УЕР). У січні 1922 р. РНК України визнав доцільним ведення спільної з урядом Росії концесійної політики. Однак Україна наполягала на необхідності залучення представників уряду УСРР до переговорів про надання концесій на території України. Незважаючи на законодавче регулювання взаємовідносин між Росією й Україною, інтереси останньої стосовно концесії часто ігнорували, що призвело до протесту навіть серед українських партійних і державних діячів (зокрема, Х.Раковського).
Активізація концесійної діяльності була вигідною і для України, і для держав Заходу. Для України концесії означали ввезення капіталів не лише у грошовому (фінансовому) виразі, а й впровадження передових технологій. Концесіонерів Україна цікавила з огляду потенційного розвитку ринку, що був малонасиченим. Закордонних інвесторів приваблювали значні запаси сировини та продовольства, які Україна мала в достатній кількості, незважаючи на післявоєнну розруху.
Для поліпшення інформаційного забезпечення концесійної політики при торгових представництвах у Берліні, Парижі, Римі, Стокгольмі, Токіо були утворені концесійні комісії з визначення фінансового стану фірм-замовників концесії. Отже, найбільше іноземні інвестори цікавились металообробною, гірничодобувною, легкою і харчовою промисловістю. Найбільша кількість заявок надійшла від Німеччини, для якої зацікавлення Україною було традиційним, потім - Великобританії, США, Франції та інших країни. Чимало фірм домагались отримання концесій на копальні та металургійні підприємства Донецько-Криворізького басейну. Найбільш значними серед них були німецькі фірми "Міллер і Гінель", "Равок і Грюнфельд".
Велика кількість заявок на концесії не була виконана. За окремими даними, з усіх заявлених концесій надано лише 7,5%.
Іншою формою залучення іноземного капіталу в економіку України стало створення змішаних товариств. Лише 1922 р. на розгляд українського уряду надійшло 72 пропозиції, зокрема від Німеччини - 35, Англії - дев'ять, Австрії - три, Швейцарії - три. Однак здебільшого заявки на створення таких товариств не задовольнялись, а згодом переговори з цих питань припинились.
Загалом концесійна політика в Україні та створення змішаних товариств із залученням іноземного капіталу не набули поширення. Це пояснюється насамперед відсутністю досконалої законодавчої основи, яка б гарантувала безпеку іноземним концесіонерам та їх капіталу. Водночас український уряд зі стратегічних міркувань намагався не допустити надання концесій на стратегічно важливі об'єкти. До цього долучались затримки у розгляді та впровадженні проектів завдяки радянській бюрократичній системі. Внаслідок низки об'єктивних та суб'єктивних причин іноземні інвестиції в економіці України не набули поширення. Інтенсивні заходи, спрямовані на структурну реорганізацію зовнішньоекономічної та зовнішньоторговельної діяльності України, відкривали перед нею широкі перспективи, незважаючи навіть на суб'єктивні фактори й ідеологічну спрямованість. Однак суцільна централізація всіх сфер життя, в тому числі зовнішньоекономічної сфери, призвели врешті-решт до неможливості врахування зовнішньоекономічних інтересів України, а отже, до їх повноцінного впровадження у життя.
Якщо в 1920-1921 pp. розвиток зовнішньої торгівлі України стримувала фактична відсутність розгалуженої структури управління у сфері зовнішньої торгівлі, то в 1922-1924 pp. перешкодою стала розгалужена система органів управління зовнішньоекономічною діяльністю з надмірною централізацією практичної діяльності, до котрої належала будь-яка самостійність не лише складової частини так званої радянської федерації.
Не маючи можливості здійснювати власну політику за кордоном, керівники УСРР прагнули активізувати дозволену їм міжнародну роботу на етнічних землях за межами СРСР. На українських етнічних землях за межами УСРР намагались діяти і впливати через функціонуючі комуністичні організації, насамперед, через КПЗУ, яку намагались репресіями та провокаціями зробити послушною і повністю підпорядкованою волі Москви. Проте керівництво УСРР прагнуло діяти на західноукраїнських землях не лише через комуністичні організації. Спочатку Москва підтримувала такі контакти, даючи дозвіл на використання певних валютних сум. Наприклад, у проекті кошторису, підготованому О. Шліхтером для розгляду на політбюро ЦК КП (б) у січні 1927 p., витрати на таку мету передбачалися на суму 373 тис. крб. Доцільність витрат у листі до Й. Сталіна обґрунтовувалася так: "Ми повинні завоювати на свою користь симпатії більшості українського населення через негласну підтримку УСРР українського національно-визвольного руху. Необхідно також забезпечити наш вплив через симпатизуючі нам місцеві організації в культурно-просвітницьких та економічних українських організаціях у Польщі. Окрім того, необхідна відповідна робота і в інших українських землях - у Чехословаччині та Румунії, а також серед численної ше української еміграції". Щорічно найбільшими споживачами коштів із таємного фонду були Львів і Варшава. Фінансувалися різноманітні культурно-просвітницькі, економічні та політичні організації: Сельроб, УНДО, приватні українські школи й просвіти, кооперативні спілки, видавництва, літературне об'єднання "Вікна", журнали "Культура", "Праця", "Нові шляхи", газети "Рада", "Сила", "Світло", Національний етнографічний музей у Львові, Наукове товариство імені Т. Шевченка. Однак з кінця 20-х років XX ст. будь-яка матеріальна підтримка роботи на українських етнічних землях за межами УСРР була припинена.
Отже, у 20-х роках XX ст. Україна пройшла складний шлях розвитку державності, зіткнувшись із низкою труднощів і невдач на міжнародній арені. Досягнувши формального визнання її суверенітету іншими державами світу, вона перебувала під впливом радянської Росії, що після утворення СРСР призвело до часткової, а згодом повної втрати суверенітету в зовнішньополітичній і зовнішньоекономічній сферах міжнародного життя. На міжнародну арену вийшов український радянський уряд. Уряд Української Народної Республіки в екзилі втратив своє значення державної інституції, залишившись лише репрезентацією політичних поглядів української еміграції. У 1923 р. припинив існування уряд Західноукраїнської Республіки. Настав новий період розвитку України - період втягування й асиміляції української державотворчої діяльності у сферу загальносоюзного організму.