Державне регулювання природоохоронної діяльності

Сучасні екологічні проблеми породжені певною мірою відставанням економічної думки. До 70—80-х років XX ст. основна увага в економічній теорії й практиці приділялася двом факторам економічного зростання — праці та капіталу. Природні ресурси вважалися невичерпними. Поза розглядом залишалися й наслідки економічної діяльності у вигляді забруднень і деградації навколишнього середовища та ресурсів.
Усі екологічні проблеми можна поділити на дві групи. Перша об'єднує проблеми, викликані природним ходом змін умов життя — клімату, грунтів, водного режиму та інших природних явищ. Другу групу проблем складають наслідки, що виникають в природі в результаті господарської діяльності людини — нераціонального використання природних ресурсів і забруднення навколишнього природного середовища. Отже, деградація навколишнього середовища — негативна екстерналія економічної діяльності. Друга група проблем є особливо актуальною, розв'язання їх — предмет державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.
З погляду на роль і місце природних ресурсів і природного середовища у розвитку економіки розрізняють два типи економічного розвитку: техногенний і сталий. Характерними рисами техногенного типу економічного розвитку є виснажувальне використання невідновлюваних видів природних ресурсів (передовсім корисних копалин) і надмірна експлуатація відновлюваних ресурсів (грунту, лісів і т. п.) з швидкістю, що перевищує можливості їх відтворення та відновлення. Стратегія сталого типу економічного розвитку забезпечує задоволення не тільки потреб сьогодення, але й не ставить під загрозу здатність задовольняти потреби майбутніх поколінь. Прихильники сталого розвитку підкреслюють незворот-ний характер шкоди навколишньому середовищу, заподіяної в результаті нераціонального використання природних ресурсів. Нині в Україні відбувається трансформація економічної стратегії в напрямку становлення сталого типу економічного розвитку.
Розрізняють два типи екологічної політики: політика пасивна та активна. Пасивна політика виходить з ідеології стримування зростання забруднення. Вона ґрунтується на використанні переважно адміністративно-розпорядчих (регламентаційних) інструментів, екологічних стандартів і норм, дозвільних процедур. Активна політика орієнтована на послідовне скорочення забруднення. Для цього застосовуються економічні регулятори — емісійні нормативи поетапного зниження забруднення, тимчасові дозволи на викиди і т. п.
В Україні екологічне регулювання здійснюється через відповідні нормативно-правові акти. Упродовж 1991—1995 рр. ухвалено низку екологічних законів. Одним з основних нормативних актів є Закон України «Про охорону навколишнього середовища» (1991 р.). Закон визначає засади та рамки діяльності щодо захисту довкілля, передбачає реалізацію державних екологічних програм, стверджує право власності на природні ресурси. Законом визначено такі цілі: регулювання захисту довкілля, використання природних ресурсів і підтримання екологічної безпеки; запобігання можливій шкоді довкіллю від економічної та іншої діяльності; збереження природних ресурсів, різноманіття живої природи, ландшафтів, унікальних територій та природних об'єктів, які є частиною історичної та культурної спадщини України.
Іншими нормативно-правовими актами у цій сфері є: Земельний кодекс України (1992р.), Закони України «Про природно-заповідний фонд» (1992р.), «Про охорону атмосферного повітря» (1992р.), «Про тваринний світ» (1993р.), Лісовий кодекс України (1994р.), Кодекс України про надра (1994р.), Закони України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (1995р.), «Про екологічну експертизу» (1995р.), «Про виключну (морську) економічну зону України» (1995р.). Водний кодекс України (1995 р.). Закони України «Про утилізацію радіоактивних відходів» (1995 р.), «Про відходи» (1998 р.) тощо.
Верховною Радою України ратифіковано значну кількість міжнародних екологічних угод. Ці угоди стосуються не лише глобальних питань захисту довкілля, а й питань захисту і збереження біологічного та генетичного різноманіття та природних екосистем.
Основними принципами охорони навколишнього природного середовища, проголошеними в Законі України «Про охорону навколишнього середовища», є:
•пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов'язковість додержання екологічних стандартів, нормативів і лімітів використання природних ресурсів під час здійснення господарської, управлінської та іншої діяльності;
•гарантування екологічно безпечного середовища для життя та здоров'я людей;
•запобіжний характер заходів з охорони навколишнього природного середовища;
• екологізація матеріального виробництва на засаді комплексності рішень з питань охорони навколишнього середовища, використання та відтворення відновлюваних природних ресурсів, широкого впровадження новітніх технологій;
•збереження просторової та видової різноманітності й цілісності природних об'єктів і комплексів;
•науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства на підставі поєднання міждисциплінарних знань екологічних і технічних наук і прогнозування стану навколишнього природного середовища;
• обов'язковість екологічної експертизи;
• гласність і демократизм у прийнятті рішень, реалізація яких впливає на стан навколишнього природного середовища, формування в населення екологічного світогляду;
•науково обґрунтоване нормування впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище;
•безплатність загального та платність спеціального використання природних ресурсів для господарської діяльності;
•стягнення плати за забруднення навколишнього природного середовища та псування якості природних ресурсів, компенсація шкоди заподіяної порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища;
• вирішення питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів з урахуванням міри антропогенної змінності території, сукупної дії факторів, що негативно впливають на екологічну обстановку;
•поєднання заходів щодо стимулювання охорони й відповідальності за псування навколишнього середовища;
•вирішення проблем охорони навколишнього природного середовища на засаді широкого міжнародного співробітництва.
Об'єктами правової охорони навколишнього природного середовища в Україні є:
• навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов і процесів;
• природні ресурси як залучені в господарський обіг, так і не-використовувані в економічному процесі в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ);
• ландшафти та інші природні комплекси;
• території та об'єкти природно-заповідного фонду;
• здоров'я і життя людей.
Головним органом виконавчої влади України з питань раціонального використання природних ресурсів є Міністерство екології та природних ресурсів України (МЕПР). До центрального апарату міністерства входять департаменти: з питань ядерної безпеки, з питань екологічної безпеки, з питань охорони довкілля та природних ресурсів, з питань координації та системного розвитку. МЕПР відповідає за розроблення екологічної політики України та визначення стратегічних завдань для впровадження її через свої місцеві підрозділи. Регіональні представництва МЕПР здійснюють державну екологічну експертизу, екологічний та економічний аналіз, моніторинг стану довкілля, забезпечення ядерної та радіаційної безпеки, а також контроль за виконанням вимог екологічного законодавства. Обласні органи МЕПР підпорядковуються не лише міністерству, а й обласним державним адміністраціям.
У процесі розроблення та впровадження екологічної політики МЕПР співпрацює з іншими органами виконавчої влади. Серед них насамперед варто згадати такі: Міністерство охорони здоров'я, Міністерство економіки, Міністерство фінансів. Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та ін.
В Україні крім державних органів існують і громадські організації, діяльність яких пов'язана із захистом навколишнього природного середовища. Створена і функціонує політична партія — Партія зелених, яка нині є парламентською. Серед найбільш відомих громадських організацій — «Еко-право», «Зелений світ», МАМА-86, Національний екологічний центр. Діє національне представництво «Огееп-Реасе».
Для запобігання шкоді навколишньому середовищу, а також нераціональному використанню природних ресурсів в Україні застосовуються такі екологічні процедури: екологічна експертиза, екологічний моніторинг та екологічна інспекція.
В Україні здійснюється державна, громадська та інші види екологічної експертизи. Проведення екологічної експертизи є обов'язковим у процесі законотворчої, інвестиційної, управлінської, господарської та іншої діяльності.
Екологічній експертизі підлягають: проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку галузей економіки, генеральних планів населених пунктів, схем районного планування та інша передпланова і передпроектна документація; техніко-еко-номічні обґрунтування й розрахунки, проекти будівництва і реконструкції підприємств та інших об'єктів; проекти інструктивно-методичних і нормативно-технічних актів і документів, які регламентують господарську діяльність; документація зі створення нової техніки, технології, матеріалів і речовин, в тому числі й та, що купується за кордоном; матеріали, речовини, системи та об'єкти, впровадження та реалізація яких може призвести до порушення норм екологічної безпеки та негативного впливу на навколишнє природне середовище.
У межах екологічного моніторингу здійснюються: нагляд за якістю повітря, води, грунту; радіаційний моніторинг; нагляд за біологічними ресурсами і т. п.
Державна екологічна інспекція здійснює контроль за впровадженням законодавчих актів, що регулюють питання захисту довкілля, раціонального використання природних ресурсів та ядерної безпеки. До обов'язків інспекції віднесено: контроль за використанням землі, наземних і ґрунтових водних ресурсів; захист біологічних видів і морських екосистем; контроль за дотриманням норм ядерної та радіаційної безпеки, лімітів на викиди та інших екологічних нормативів.
Одним із інструментів охорони навколишнього середовища є стандартизація й нормування. Державні стандарти у сфері охорони навколишнього природного середовища є обов'язковими для виконання. Вони містять: поняття й терміни, режим використання та охорони природних ресурсів; методи контролю за станом навколишнього природного середовища; вимоги щодо запобігання шкідливому впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров'я людей; інші питання, пов'язані з охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів.
Регулювання охорони навколишнього природного середовища забезпечується системою екологічних нормативів, яка включає:
—нормативи екологічної безпеки (гранично допустимі концентрації забруднювальних речовин у навколишньому природному середовищі, гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище, гранично допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування);
—гранично допустимі норми викидів і скидів у навколишнє природне середовище забруднювальних хімічних речовин, рівні шкідливого впливу фізичних і біологічних факторів.
Екологічні нормативи мають відповідати вимогам охорони навколишнього природного середовища та здоров'я людей від негативного впливу його забруднення. У разі необхідності для курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних та інших окремих районів можуть установлюватися жорсткіші нормативи гранично допустимих концентрацій забруднювальних речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище.
Екологічні нормативи розробляються й запроваджуються в дію Міністерством екології та природних ресурсів, Міністерством охорони здоров'я України та іншими вповноваженими на це державними органами.
Найважливішим засобом розв'язання екологічних проблем є програмно-цільове планування, розроблення та реалізація екологічних ЦКП.
До засобів обліку природних ресурсів належать кадастри природних ресурсів — документи, які містять відомості про стан природних ресурсів. В Україні оприлюднений Кадастр земельних ресурсів, який містить документи про правовий режим земель, розподіл їх між власниками та землекористувачами за категоріями земель, відомості про якісну характеристику й цінність земель. Запровадження земельного кадастру забезпечується проведенням топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідок, реєстрацією землеволодінь та землекористувань і договорів на оренду землі, обліком кількості та якості землі, бонітуванням та економічною оцінкою земель. Державний земельний кадастр ведеться за рахунок коштів державного і місцевих бюджетів.
Державному обліку підлягають об'єкти, що шкідливо впливають або можуть впливати на стан навколишнього природного середовища, види та кількість шкідливих речовин, що потрапляють у навколишнє природне середовище, види та розміри шкідливих фізичних впливів на нього.
Підприємства, установи та організації проводять первинний облік у галузі охорони навколишнього природного середовища і безоплатно подають відповідну інформацію органам, що ведуть державний облік у цій галузі.
Фінансування заходів з охорони навколишнього природного середовища здійснюється за рахунок державного бюджету, бюджету АР Крим, місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ та організацій, позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища, добровільних внесків та інших коштів.
Основним джерелом надходжень до бюджетів є плата за використання природних ресурсів. Плата за спеціальне використання природних ресурсів установлюється на основі нормативів плати і лімітів використання ресурсів. Нормативи плати за використання природних ресурсів визначаються з урахуванням поширення їх, якості, можливості відтворення, доступності, комплексності, продуктивності, місцезнаходження, можливості переробки та утилізації відходів та інших факторів. Платежі за використання при родних ресурсів у межах встановлених лімітів відносять на витрати виробництва, а за понадлімітне використання та псування їхньої якості стягують з прибутку, що залишається в розпорядженні підприємств (установ, організації) чи громадян.
Плата за забруднення навколишнього природного середовища встановлюється на основі лімітів викидів і скидів забруднених речовин у навколишнє природне середовище, захоронення (складування) відходів промислового, сільськогосподарського, будівельного та іншого виробництв. Платежі підприємств (установ, організацій), а також громадян за викиди і скиди забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище, захоронення (складування) відходів та за інші види шкідливого впливу в межах лімітів стягуються з прибутку, що залишається в розпорядженні підприємств чи окремих громадян.
Платежі за погіршання характеристик природних ресурсів (зниження родючості грунту, продуктивності лісів, продуктивності водойм) у результаті володіння і користування ними встановлюються також на основі відповідних нормативів.
Платежі за використання природних ресурсів надходять до державного та місцевих бюджетів і спрямовуються на виконання робіт з відтворення цих ресурсів, підтримання їх у належному стані. Платежі за забруднення навколишнього природного середовища надходять до місцевих, обласних і державного фонду охорони навколишнього природного середовища у співвідношенні: 70, 20 і 10%.
Кошти місцевих і державного позабюджетного фондів охорони навколишнього природного середовища мають використовуватися тільки для цільового фінансування природоохоронних і ресурсозберігаючих заходів, а також заходів, спрямованих на зменшення негативного впливу навколишнього природного середовища на здоров'я людей.
11.2. Термінологічний словник
Екологічна експертиза — оцінка наслідків майбутньої діяльності підприємств, яка може загрожувати стану навколишнього природного середовища. Результатом є експертний висновок.
Екологічна політика — сукупність заходів держави, спрямованих на збереження безпечного для існування живої й неживої природи навколишнього середовища, на захист життя і здоров'я населення від негативного впливу забруднення навколишнього середовища, на досягнення гармонічної взаємодії суспільства і природи, охорону, раціональне використання й відтворення природних ресурсів.
Екологічне регулювання — система правових, адміністративних та економічних методів і засобів впливу держави, спрямованих на примушування забруднювачів навколишнього середовища обмежити викиди шкідливих речовин у природні й техногенні середовища, а також на матеріальне стимулювання сумлінних природокористувачів.
Екологічний моніторинг — систематичне збирання, обробка та аналіз даних для контролю рівня забрудненості, прогнозування та формування політики щодо захисту навколишнього середовища.
Екологія — природнича наука про взаємозв'язки організмів та їх угруповань з довкіллям, з яким вони утворюють функціональну систему, в межах якої здійснюється процес обміну речовин та енергії.
Кадастр природних ресурсів — документ, призначений для забезпечення органів місцевої влади, підприємств (установ, організацій) відомостями про стан природних ресурсів з метою раціонального використання їх та охорони, регулювання правових та економічних відносин, обґрунтування плати за використання.
Стійкість природного середовища до техногенного навантаження — властивість природних систем зберігати свою структуру і характер функціонування за умов діяння зовнішніх факторів.
Техногенний тип розвитку — природомісткий тип розвитку, що базується на виробництві без урахування екологічних обмежень.